【國資智庫】
隨著金融業(yè)改革開放力度的加大，國有企業(yè)通過發(fā)起設(shè)立、并購、參股等方式投資金融機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了金融業(yè)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的良性互動發(fā)展。隨之而來，有些企業(yè)也面臨著偏離主業(yè)、金融業(yè)務(wù)占比過大、配置效率有待提高等矛盾和問題。因此，如何強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控，避免盲目擴(kuò)張和脫實(shí)向虛，實(shí)現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展，成為國有企業(yè)金融板塊重點(diǎn)思考的問題。
1、國有企業(yè)金融板塊的三種模式
�。ㄒ唬﹥�(nèi)部金融服務(wù)模式
以產(chǎn)業(yè)資本為主，主要通過在國有非金融企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部設(shè)立財(cái)務(wù)公司、融資租賃公司、金融租賃公司等機(jī)構(gòu)，一部分將成員企業(yè)的資金進(jìn)行歸集，加強(qiáng)集團(tuán)資金集中管理和提高集團(tuán)資金使用效率，同時(shí)提供市場水平的利率，為集團(tuán)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供低成本資金支持，推動產(chǎn)融結(jié)合，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和創(chuàng)新發(fā)展中提供更多的金融服務(wù)。其定位主要是非金融企業(yè)集團(tuán)的“內(nèi)部銀行”或“內(nèi)部融資機(jī)構(gòu)”，致力成為集團(tuán)資金結(jié)算平臺、資金歸集平臺或金融服務(wù)平臺。
（二）金融控股平臺或金融控股服務(wù)模式
產(chǎn)業(yè)與金融發(fā)展到了一定階段，必然會通過參股、持股、控股或人事參與等方式進(jìn)行內(nèi)在融合。設(shè)立金融控股平臺，是實(shí)現(xiàn)綜合經(jīng)營的一種組織形式，也是一種追求資本投資最優(yōu)化、資本利潤最大化的資本運(yùn)作形式。由國有非金融企業(yè)集團(tuán)賦予金融控股平臺管理職能，且控股兩家或兩家以上金融子企業(yè)（財(cái)務(wù)公司除外），自身僅開展股權(quán)投資管理，不直接從事商業(yè)性經(jīng)營活動，專門從事金融機(jī)構(gòu)股權(quán)投資和管理，以嚴(yán)格隔離金融板塊與實(shí)業(yè)板塊，有效防止風(fēng)險(xiǎn)交叉?zhèn)魅尽?/span>
（三）綜合化金融集團(tuán)模式
以金融業(yè)務(wù)作為母體，在銀行、證券、保險(xiǎn)、基金、信托、期貨、金融租賃等兩個(gè)或兩個(gè)以上金融領(lǐng)域擁有牌照、實(shí)際經(jīng)營或者實(shí)際控制該行業(yè)企業(yè)形成的綜合化金融集團(tuán)，如四大行、中國人壽等�；诰C合化金融集團(tuán)自身金融屬性，以及金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)較高水平的管理，本文重點(diǎn)對前兩類模式進(jìn)行分析，不再對綜合化金融集團(tuán)模式進(jìn)行贅述。
2、國有企業(yè)金融板塊面臨的風(fēng)險(xiǎn)
2018年4月，央行相關(guān)負(fù)責(zé)人在《關(guān)于加強(qiáng)非金融企業(yè)投資金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》答記者問中指出，國有非金融企業(yè)投資金融機(jī)構(gòu)的實(shí)踐中暴露出一些問題，部分非金融企業(yè)忽視自身主營業(yè)務(wù)發(fā)展，盲目向金融業(yè)擴(kuò)張，助長了脫實(shí)向虛和杠桿率高企；一些非金融企業(yè)以非自有資金進(jìn)行虛假注資、循環(huán)注資，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)沒有獲得真正能夠抵御風(fēng)險(xiǎn)的資本；還有少數(shù)非金融企業(yè)不當(dāng)干預(yù)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營，將金融機(jī)構(gòu)作為“提款機(jī)”，使得實(shí)業(yè)板塊與金融板塊風(fēng)險(xiǎn)交叉?zhèn)鬟f，也放大了道德風(fēng)險(xiǎn)和利益沖突，帶來了跨行業(yè)、跨市場、跨區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)傳遞。
2019年7月，針對我國金融控股公司發(fā)展較快，實(shí)踐中部分金融控股公司，主要是非金融企業(yè)投資形成的金融控股公司出現(xiàn)盲目向金融業(yè)擴(kuò)張，存在風(fēng)險(xiǎn)隔離機(jī)制缺失，監(jiān)管真空，風(fēng)險(xiǎn)不斷累積和暴露等問題，中國人民銀行下發(fā)了《金融控股公司監(jiān)督管理試行辦法（征求意見稿）》，要求對金融控股公司的資本、行為及風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面、持續(xù)、穿透監(jiān)管。根據(jù)我們的觀察，目前在監(jiān)管缺失的情況下，國有非金融企業(yè)投資金融企業(yè)部分風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)相當(dāng)突出，具體而言：
（一）產(chǎn)業(yè)傳染風(fēng)險(xiǎn)
非金融企業(yè)集團(tuán)投資金融機(jī)構(gòu)或設(shè)立金融控股平臺，在缺乏相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力的情況下，容易出現(xiàn)非金融產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)向金融產(chǎn)業(yè)擴(kuò)散，使得金融風(fēng)險(xiǎn)迅速集聚。如實(shí)體產(chǎn)業(yè)子公司如果面臨經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)或財(cái)務(wù)危機(jī)，可能會傳遞到集團(tuán)內(nèi)向其提供關(guān)聯(lián)交易、擔(dān)保、債務(wù)的金融子公司，進(jìn)而引發(fā)連鎖反應(yīng)；從集團(tuán)或者控股公司角度而言，可能迫使金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)內(nèi)部交易損失，直至承擔(dān)成員企業(yè)流動性救助責(zé)任。
（二）關(guān)聯(lián)交易風(fēng)險(xiǎn)
關(guān)聯(lián)交易風(fēng)險(xiǎn)是非金融企業(yè)集團(tuán)投資金融機(jī)構(gòu)或設(shè)立金融控股平臺面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)。部分企業(yè)控制關(guān)系或受益關(guān)系復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)隱蔽性強(qiáng)，無法了解內(nèi)部成員單位之間的授權(quán)關(guān)系和管理責(zé)任，無法準(zhǔn)確判斷和衡量公司的整體風(fēng)險(xiǎn)。并且，非金融企業(yè)主導(dǎo)的金融機(jī)構(gòu)，可能存在通過關(guān)聯(lián)交易為其他非金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行利益輸送、規(guī)避監(jiān)管或監(jiān)管套利、變相挪用資金，隱匿關(guān)聯(lián)交易和資金真實(shí)去向，損害他人合法權(quán)益和集團(tuán)穩(wěn)健性。
（三）監(jiān)管套利風(fēng)險(xiǎn)
非金融企業(yè)集團(tuán)旗下金融子公司有多個(gè)金融牌照，包括信托、租賃、保險(xiǎn)、銀行等，涉及多個(gè)金融行業(yè)，由于受到不同監(jiān)管者的監(jiān)管，存在規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法實(shí)踐的不一致。出于資本回報(bào)最大化的目的，部分非金融企業(yè)集團(tuán)會利用同一金融產(chǎn)品存在的監(jiān)管差異開展套利，將資產(chǎn)和風(fēng)險(xiǎn)向監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)最寬松或監(jiān)管手段最平和的機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移。一方面，整個(gè)金融鏈條拉得很長，將金融機(jī)構(gòu)串聯(lián)在一起，復(fù)雜的關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)加大了風(fēng)險(xiǎn)防范和處置的難度；另一方面，通過大量的擔(dān)保、抵押、代持、證券化等方式，造成底層資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)收益特征往上傳遞的過程當(dāng)中，信息失真，造成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率加大。
（四）資本杠桿風(fēng)險(xiǎn)
非金融企業(yè)集團(tuán)層面一般缺乏對整個(gè)集團(tuán)的資本充足率、風(fēng)險(xiǎn)集中度、關(guān)聯(lián)交易等方面的管理，在目前分業(yè)監(jiān)管為基本框架的監(jiān)管體制下，集團(tuán)內(nèi)部相互持股或交叉持股，以及過于復(fù)雜的組織結(jié)構(gòu)，造成多次重復(fù)計(jì)算集團(tuán)自有資本。當(dāng)集團(tuán)未在各層面完全實(shí)現(xiàn)并表監(jiān)管，同時(shí)一個(gè)子公司持有另一子公司發(fā)行的監(jiān)管資本，且發(fā)行人被允許將該資本計(jì)入資產(chǎn)負(fù)債表時(shí)，會出現(xiàn)資本雙重或多重計(jì)算。并且，當(dāng)同一資本同時(shí)在兩個(gè)或兩個(gè)以上的子公司作為風(fēng)險(xiǎn)緩沖時(shí)（包括通過金融控股公司入股從事金融業(yè)務(wù)的子公司情形），雙重或多重杠桿效應(yīng)就會出現(xiàn)。
（五）合規(guī)主體風(fēng)險(xiǎn)
無論是金融控股平臺還是金融子公司，既具有金融企業(yè)基本特征，又有很強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)性。自身金融屬性使得其面臨財(cái)政部、人民銀行、銀保監(jiān)會、外匯管理局等金融監(jiān)管主體的合規(guī)要求，同時(shí)，由于其所屬集團(tuán)的產(chǎn)業(yè)性，也面臨著該相關(guān)產(chǎn)業(yè)所屬監(jiān)管部門的合規(guī)監(jiān)管要求。相比其他成員單位，面臨的監(jiān)管主體數(shù)量更多，監(jiān)管要求更嚴(yán)。
3、國有企業(yè)金融板塊風(fēng)險(xiǎn)管控措施
中國人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會在2018年下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)非金融企業(yè)投資金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》中指出，非金融企業(yè)應(yīng)按照六大基本原則，強(qiáng)化股東資質(zhì)、股權(quán)結(jié)構(gòu)、投資資金、公司治理和關(guān)聯(lián)交易，加強(qiáng)實(shí)業(yè)與金融業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)隔離，防范風(fēng)險(xiǎn)跨機(jī)構(gòu)跨業(yè)態(tài)傳遞。
2019年，中國人民銀行發(fā)布的《金融控股公司監(jiān)督管理試行辦法（征求意見稿）》中也指出監(jiān)管應(yīng)根據(jù)黨中央、國務(wù)院決策部署，按照問題導(dǎo)向，補(bǔ)齊監(jiān)管制度短板，遵循宏觀審慎管理理念，以并表監(jiān)管為基礎(chǔ)，對金融控股公司的資本、行為及風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面、持續(xù)、穿透監(jiān)管。
我們認(rèn)為，國有非金融企業(yè)應(yīng)重點(diǎn)考慮關(guān)聯(lián)交易所產(chǎn)生的各種風(fēng)險(xiǎn)，從公司治理、業(yè)務(wù)經(jīng)營、財(cái)務(wù)并表等角度全面考慮，通過強(qiáng)化內(nèi)控體系，建立防火墻制度，完善風(fēng)險(xiǎn)管控手段等措施來強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控。
（一）公司治理架構(gòu)
無論是非金融企業(yè)集團(tuán)、金融控股公司，還是各子公司，均為獨(dú)立法人，獨(dú)自承擔(dān)法律責(zé)任。因此，應(yīng)保持合理和明確的股權(quán)關(guān)系，減少不必要的交叉持股、多層控股，避免造成組織架構(gòu)混亂、管理責(zé)任不清、報(bào)告路線復(fù)雜等問題。
如嚴(yán)禁子公司之間交叉持股或子公司對母公司反向持股，禁止或限制子公司之間相互派駐董事、監(jiān)事和高管。對內(nèi)部不同業(yè)務(wù)主體之間的跨市場和跨行業(yè)合作、資金調(diào)撥及使用，設(shè)定明確的監(jiān)管要求。此外，通過審慎隔離股權(quán)、管理、業(yè)務(wù)、人員和信息等措施，有效防范風(fēng)險(xiǎn)在集團(tuán)內(nèi)部跨境、跨業(yè)、跨機(jī)構(gòu)傳染，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同與風(fēng)險(xiǎn)隔離的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
（二）業(yè)務(wù)經(jīng)營
非金融企業(yè)集團(tuán)、金融控股公司、子公司具備獨(dú)立的內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理、人力資源管理和財(cái)務(wù)管理等綜合管理體系，實(shí)現(xiàn)自主管理和自主經(jīng)營。嚴(yán)格隔離金融板塊與實(shí)業(yè)板塊，建立嚴(yán)格的防火墻，合理開展業(yè)務(wù)合作，避免利用客戶信息優(yōu)勢、股權(quán)關(guān)系和組織架構(gòu)等便利從事內(nèi)幕交易，從而導(dǎo)致不當(dāng)利益輸送、監(jiān)管套利和風(fēng)險(xiǎn)傳染等情況發(fā)生。在前、中、后臺等具有潛在利益沖突的經(jīng)營環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)敘作、管理責(zé)任的隔離；明確各子公司之間的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任邊界，不得濫用控制權(quán)干預(yù)金融機(jī)構(gòu)的獨(dú)立自主經(jīng)營；建立內(nèi)部資金支持限額及調(diào)整程序，不得直接或變相套取、挪用、擠占金融機(jī)構(gòu)及其客戶資金，不得直接或間接對出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)提供超額資金支持，并防止在單家附屬機(jī)構(gòu)退出時(shí)造成風(fēng)險(xiǎn)傳染，影響整體經(jīng)營穩(wěn)健性。
（三）并表管理
對整個(gè)非金融企業(yè)集團(tuán)或金融控股公司的內(nèi)部交易實(shí)現(xiàn)有效的并表管理，關(guān)注由此產(chǎn)生的不當(dāng)利益輸送、風(fēng)險(xiǎn)延遲暴露、監(jiān)管套利、風(fēng)險(xiǎn)傳染和其他對集團(tuán)或金融控股公司穩(wěn)健經(jīng)營的負(fù)面影響。界定重大內(nèi)部交易，建立包括額度執(zhí)行、交易形式、交易條件、風(fēng)險(xiǎn)暴露以及風(fēng)險(xiǎn)影響等內(nèi)容的內(nèi)部審查程序，審議重大內(nèi)部交易的合理性、是否存在不正當(dāng)利益輸送、是否存在侵害投資者或客戶消費(fèi)權(quán)益行為、是否構(gòu)成規(guī)避監(jiān)管規(guī)定或違規(guī)操作等。
（四）資本管理
將整個(gè)非金融企業(yè)集團(tuán)或金融控股公司視為一個(gè)整體實(shí)施監(jiān)管，對整體資本和杠桿水平進(jìn)行全面持續(xù)管控，有效識別、計(jì)量、監(jiān)測和控制金融控股集團(tuán)的總體風(fēng)險(xiǎn)狀況。集團(tuán)和子公司的資本都應(yīng)達(dá)標(biāo)，合理處理內(nèi)部互持資本及對外資本投資，考慮雙重或多重杠桿效應(yīng)，避免資本的雙重或多重計(jì)算，對各類子公司進(jìn)行合理的資本布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整，強(qiáng)化對資本占用的自我約束，提升資本使用效率和回報(bào)水平。遵循穿透原則要求，將主要股東及其控股股東、實(shí)際控制人、關(guān)聯(lián)方、一致行動人、最終受益人作為自身的關(guān)聯(lián)方進(jìn)行管理。
（五）內(nèi)控合規(guī)管理
遵守國家有關(guān)法律法規(guī)，依法接受各類監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合規(guī)監(jiān)管，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范，并與國有企業(yè)改革、完善國有金融資本管理等重大改革相銜接。應(yīng)綜合考慮集團(tuán)產(chǎn)業(yè)以及金融屬性，搭建一套既能夠滿足集團(tuán)統(tǒng)一管理，又充分結(jié)合金融行業(yè)特點(diǎn)，有自身特色且行之有效的內(nèi)部控制和合規(guī)體系，并進(jìn)行分級匹配和管理。
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