【2018-03-30 經(jīng)濟觀察報】
【導讀】這將是2003年國務院國資委成立之后，出臺的首份國資監(jiān)管權責清單。同時這也與2018年全國兩會政府工作報告中提出的“制定出資人監(jiān)管權責清單”的要求相呼應。
國務院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長袁東明認為，上述即將出現(xiàn)的權責清單，意味著出資人的監(jiān)管邊界將得到準確界定。
正處于醞釀中的權責清單，究竟會涉及哪些內(nèi)容？
國務院國資委副研究員周麗莎分析，將要出臺的權責清單，應該包括權利清單和責任清單兩部分，例如具體的責任事項、問責機制等關乎國資委本身職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容。
值得注意的是，國務院國資委研究員許保利表示，隨著機構(gòu)改革方案要求國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會職能劃入審計署，正在制定過程中的權責清單，也需要隨之作出新的調(diào)整。
年底前欲推行
國務院國資委監(jiān)管歷史上的首份權責監(jiān)管清單，正在積極討論中。
經(jīng)濟觀察報記者了解到，如果審批通過，2018年底前，這份國資監(jiān)管權責清單有望正式施行。按照現(xiàn)有的流程，有望近期進入報批流程，待報批通過后，才會正式施行。這意味著從今年全國“兩會”提出要求到正式報批，前后歷經(jīng)一個月左右的時間。一位國資人士說：“國資委推動改革的效率不慢，我們正在積極推動這件事”。
2017年5月10日，國務院辦公廳曾轉(zhuǎn)發(fā)過《國務院國資委以管資本為主推進職能轉(zhuǎn)變方案》（以下簡稱《方案》）。該《方案》便曾提出“嚴格按照出資關系界定監(jiān)管范圍”，“科學界定國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界”。
在袁東明看來，從《方案》到權責清單，出資人與企業(yè)之間關系界定正在變得愈加明晰。而且《職能轉(zhuǎn)變方案》與監(jiān)管權責清單之間是遞進關系，二者內(nèi)容不會出現(xiàn)重疊。前者主要是取消和下放一批，權責清單相當于是一個正面清單，清單里有的能監(jiān)管，清單里沒有的就不屬于監(jiān)管事項，都屬于理清國資監(jiān)管機構(gòu)與企業(yè)之間的界限。換句話說，“權責清單是要對現(xiàn)在有的監(jiān)管事項重新進行梳理，過去取消的、下放的都已取消和下放了�！�
詳細來看，與《方案》不同的是，權責清單的側(cè)重點可能放在國資委各個廳局自身的職責圈定上�！啊斗桨浮分袑ζ髽I(yè)下放的43項權利，其中取消的23項權利，主要是前期法律、法規(guī)沒有明確的職責，下放的9項權利主要集中于產(chǎn)權方面的職能，譬如通過資本市場進行股權交易等，授權的8項權利，主要是落實董事會職權，譬如董事會選聘的職業(yè)經(jīng)理人薪酬、考核和評價等，這些權利的下放都是以企業(yè)為主體，落實企業(yè)市場主體地位”，周麗莎說，“現(xiàn)在要推行的權責清單，是關乎國資委自身的權責內(nèi)容”。
不過這份首次出臺的權責清單，在許保利看來，操作起來仍是有難度的。
他對經(jīng)濟觀察報記者說，“權責清單是什么？我個人認為，首先要明確國資委對中央企業(yè)的權利是什么，責任又是什么，操作起來可能比較難。未來一旦明確之后，國資委的權利受到限定，對央企行使權力時便缺乏原有的彈性”。身為政府特設機構(gòu)的國資委，與政府公共管理部門的屬性不同，所以在出臺權責清單時，應該和政府公共管理部門的權責清單有所區(qū)別，體現(xiàn)自己的特點。
而且，由于機構(gòu)改革方案中對于國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會的職能調(diào)整，國資委對于央企的監(jiān)管內(nèi)容也會隨之作出調(diào)整。
許保利表示，例如原來對企業(yè)經(jīng)營情況、執(zhí)行相關法律法規(guī)政策情況的監(jiān)督檢查等，這些事項未來如何通過其他途徑來進行監(jiān)督檢查，是出資人需要考慮的問題。
周麗莎認為，對于該情況，未來可以考慮更多發(fā)揮外派監(jiān)事的作用，例如通過完善公司治理結(jié)構(gòu)的監(jiān)事會，補充外派監(jiān)事等方式來履行監(jiān)督職能。
不過，由于機構(gòu)改革的職能調(diào)整、人事變動等工作還沒有全部落地，將要出臺的權責清單究竟會如何劃定上述職能，目前仍是未知數(shù)。
北京仁達方略管理咨詢股份有限公司董事長王吉鵬對即將出臺的權責清單表示期待。他認為，該清單出臺后，有望進一步準確定位、科學界定國資監(jiān)管邊界，這也是管資本的基礎和前提。他對經(jīng)濟觀察報記者說：“明確國資委具體職能定位，明晰監(jiān)管層權力清單后，將給予央企更多經(jīng)營自主權，國有企業(yè)的活力將進一步釋放。”
地方跑贏中央
與國務院國資委權責清單制定進度有所區(qū)別的是，早在三四年前，多個地方國資委就已經(jīng)啟動出資人權責清單的研究。截至目前，包括天津、北京、合肥等地方國資委均已出臺相關的權責清單。
和地方國資委同步的是，多家地方國企，尤其是地方國有資本投資運營公司，也早已開始紛紛試水權責體系的調(diào)整。
袁東明評價道，兩類公司（國有資本投資公司、國有資本運營公司）在這一輪改革中的取消、下放一批，以及國資監(jiān)管機構(gòu)的權責清單明晰過程中扮演著特殊的角色。相對于其他企業(yè)而言，率先進入試點的兩類公司權責下放走得更快，效率更高。
經(jīng)濟觀察報從一家地方投資運營國企內(nèi)部的權責體系方案中了解到，根據(jù)當?shù)貒Y監(jiān)管實際情況，該地國資監(jiān)管機構(gòu)已經(jīng)列出了涉及多項內(nèi)容的監(jiān)管權利清單和責任清單。
舉例來看，在戰(zhàn)略管理方面，該地方投資運營國企發(fā)展戰(zhàn)略、中長期規(guī)劃由董事會審批，地方國資委在董事會中行使表決權；在資產(chǎn)管理方面，該地方投資運營國企內(nèi)部子企業(yè)之間的產(chǎn)權無償劃轉(zhuǎn)、通過產(chǎn)權市場轉(zhuǎn)讓國有產(chǎn)權、子企業(yè)增資、公司及子企業(yè)重大資產(chǎn)處置事項由董事會審批，地方國資委在董事會中行使表決權；在投資管理方面，該地方投資運營國企計劃、并購、重組及投資項目立項由董事會審批，地方國資委在董事會行使表決權；在融資管理方面，該地方投資運營國企股權融資、上市等重大融資事項由董事會審批，地方國資委在董事會行使表決權。同時，在預算管理、人事任免及薪酬和考核管理等方面，該地方投資運營國企的預算、決算方案也是由董事會審批，地方國資委在董事會中行使表決權。
經(jīng)濟觀察報記者了解到，當?shù)貒Y委還對該企業(yè)的董事、監(jiān)事進行考核，其經(jīng)理層選聘、薪酬、考核由董事會決定，地方國資委在董事會中行使權力。當?shù)貒Y委提出要求，“工資總額也必須由董事會決定報地方國資委備案，并且地方國資委對該企業(yè)的合并、分立，終止、解散、清算或者變更公司形式有審批權，對其生產(chǎn)經(jīng)營狀況、財務狀況、領導班子履職情況有知情權�！�
除去權利清單，還有責任清單。
對于責任清單的圈定，包括地方國資委向該企業(yè)授權一部分國有資本的出資人職責，該企業(yè)對授權范圍內(nèi)的國有資本履行出資人職責，作為國有資本市場化運作的專業(yè)平臺，依法自主開展國有資本運作。
同時，地方國資委依法落實該企業(yè)董事會職權，完善該企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，合理選派董事、監(jiān)事，充分發(fā)揮董事會的決策作用、監(jiān)事會的監(jiān)督作用。
在上述企業(yè)內(nèi)部權責體系方案的結(jié)尾，標注顯示“國資委應避免直接參與企業(yè)具體經(jīng)營活動，使企業(yè)充分發(fā)揮自主經(jīng)營權�！�
對于地方國資委以及地方投資、運營國企的先行探路，周麗莎表示，地方已經(jīng)出臺的權責文件，和國務院國資委即將出臺的權責清單存在一定區(qū)別。而且國務院國資委和地方國資委并不是隸屬關系，只是提出指導建議，地方國資委可以根據(jù)指導意見以及當?shù)貒蟀l(fā)展的實際情況來先行探路改革�！岸也糠值胤絿Y委在探索權責清單制定時，時間節(jié)點在十八大召開之后就已經(jīng)開始此項工作”，周麗莎對經(jīng)濟觀察報記者表示，因此等國務院國資委的權責清單正式出臺后，地方國資委也可以根據(jù)情況靈活做出調(diào)整。
統(tǒng)一監(jiān)管路徑
在出資人與企業(yè)之間關系界定愈加明確的同時，統(tǒng)一監(jiān)管路徑也是需要探索的改革方向之一。
從1991年開始探索建立國有資產(chǎn)授權經(jīng)營體制、逐步形成集團化企業(yè)，到2013年開始提出改革國有資本授權經(jīng)營體制、進一步釋放國有資本活力，授權經(jīng)營體制改革正在進入新階段。
在周麗莎看來，國資委為了更好代行所有權，以及搞活企業(yè)，未來如果采用統(tǒng)一監(jiān)管的方式（即由國資委來履行出資人并授權），可能更符合改革方向。
在她看來，出資人授權與監(jiān)管是中國授權經(jīng)營體制改革必須堅持的正確方向，決不能走“政企不分”的回頭路。
從國際范圍看，許多國家特別是西歐、北歐國家的國有企業(yè)搞不好，一個重要原因是政企不分，議員兼任企業(yè)董事，企業(yè)管理者按公務員管理。另外，現(xiàn)代大型企業(yè)、跨國公司的主要股東往往是基金會、投資銀行、家族財團等機構(gòu)投資者，他們決定著企業(yè)經(jīng)營發(fā)展的戰(zhàn)略方向，而成千上萬的“散戶”只能通過資本市場“用腳投票”，在企業(yè)經(jīng)營發(fā)展上起不了決定性作用。這種股權結(jié)構(gòu)有利于企業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定、長遠發(fā)展。中國設立專門機構(gòu)履行出資人職責，與機構(gòu)投資者的功能相似。
周麗莎表示，未來改革的核心是出資人進一步向企業(yè)放權，圍繞增強監(jiān)管企業(yè)活力和提高效率，不斷提高國有資產(chǎn)監(jiān)管的專業(yè)化水平，聚焦監(jiān)管內(nèi)容，該管的科學管理、決不缺位，不該管的依法放權、決不越位，而不在于構(gòu)建“雙層架構(gòu)”或“三層架構(gòu)”。
因此，她建言，中央應加大統(tǒng)籌推進力度，穩(wěn)步將黨政機關、事業(yè)單位所屬企業(yè)的國有資本納入經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管體系，由國資委履行出資人職責并授權；具備條件的進入產(chǎn)業(yè)集團或國有資本投資運營公司，由產(chǎn)業(yè)集團或投資運營公司履行出資人職責并授權，盡快實現(xiàn)國有資產(chǎn)出資人專業(yè)監(jiān)管全覆蓋。
王吉鵬則認為，改革的核心要義和最終目的，是確保國有資產(chǎn)保值增值和搞活企業(yè)共同實現(xiàn)。以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，加快實現(xiàn)以管企業(yè)為主向以管資本為主的轉(zhuǎn)變具有重大實踐指導價值，并將產(chǎn)生深遠影響。
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