【201８-1-15 21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)】
【導(dǎo)讀】據(jù)新華視點(diǎn)官方微博披露，國土資源部部長姜大明今天表示，我國將探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)。他強(qiáng)調(diào)，這是一項(xiàng)重大理論和實(shí)踐創(chuàng)新。但城里人到農(nóng)村買宅基地口子不開，嚴(yán)禁下鄉(xiāng)利用宅基地建別墅大院、私人會館。姜大明還表示，我國將研究制定權(quán)屬不變、符合規(guī)劃條件下，非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地作為住宅用地的辦法，深化利用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)，推動(dòng)建立多主體供應(yīng)、多渠道保障租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。政府將不再是居住用地****提供者。
中原地產(chǎn)首席分析師張大偉分析認(rèn)為：政府不再壟斷住房供地，需要注意的是住房與商品房是有區(qū)別的；另外，還需要注意這里是指權(quán)屬不變、符合規(guī)劃，這是土地出讓的前提。
張大偉認(rèn)為，目前看，政策更多提及的是集體土地用作租賃用地作為試點(diǎn)方向。國土部鼓勵(lì)集體用地建設(shè)租賃房，有利于提高用地指標(biāo)緊張的城市加快租賃房源供應(yīng)的可能性，13個(gè)城市基本都屬于一二線城市，這些城市國有土地相對緊張，而部分區(qū)域存在的城中村等集體土地，如果部分進(jìn)入租賃市場有利于房源供應(yīng)，也有利于城中村改造。經(jīng)濟(jì)工作會議等提及的推動(dòng)建立多主體供應(yīng)、多渠道保障租購并舉的住房制度。多主體供應(yīng)房源，必然需要多主體供應(yīng)土地，預(yù)計(jì)未來非房地產(chǎn)企業(yè)開發(fā)集體土地的政策將會加速試點(diǎn)。政府不再壟斷住房土地供應(yīng)，對集體土地價(jià)值將有非常大的提升影響。對于城市租賃市場影響最大，對于商品房住宅市場來說也能起到緩解供需的作用。
易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)也注意到，在住房制度改革中，很明確提到了“多主體供給”的內(nèi)容。從土地市場的用地來源看，主要包括國有用地和集體用地。所以國土部此次表述主要是指逐漸放開集體建設(shè)用地。但是必須注意一點(diǎn)是，當(dāng)前在居住用地的放開方面，其實(shí)只有租賃市場才有機(jī)會，其他領(lǐng)域其實(shí)不太可能一次性放開。而且真正對此類集體建設(shè)用地適度放寬政策的，也主要是一些大城市中的城中村和城邊村。
另外，嚴(yán)躍進(jìn)認(rèn)為，從此類表述來看，類似用地也可能是從其他非地產(chǎn)開發(fā)的企業(yè)手中獲取，尤其是一些國有企業(yè)的用地。很多國有企業(yè)用地的工業(yè)用地當(dāng)前需要積極轉(zhuǎn)性，過去很少會提及做住宅用地，但也不排除一些大城市在土地增量市場有限的情況下，會對此類存量用地積極盤活，所以實(shí)際上都有助于土地用地制度的靈活，同時(shí)為“商品房、保障房、共有產(chǎn)權(quán)房、租賃住房”四元產(chǎn)品線提供更有保障的用地內(nèi)容。
從宅基地三權(quán)分置的角度看，嚴(yán)躍進(jìn)認(rèn)為，實(shí)際上也是積極探索當(dāng)前宅基地流轉(zhuǎn)等概念。從此類政策來看，宅基地的集體所有權(quán)的概念不會變，這是基本原則。而從農(nóng)戶的資格權(quán)來看，也是要積極保障的，這也是新型城鎮(zhèn)化中需要積極關(guān)注的內(nèi)容。而在此類放開宅基地使用權(quán)的概念上，不排除會出現(xiàn)部分宅基地改為租賃住房的做法。
試點(diǎn)宅基地“三權(quán)分置”
在此次會議上，姜大明表示，要完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。其中，各地在改革試點(diǎn)中要認(rèn)真開展宅基地“三權(quán)分置”特別是農(nóng)戶資格權(quán)的法理研究，探索宅基地“三權(quán)分置”的具體實(shí)現(xiàn)形式。
孟勤國認(rèn)為，目前，宅基地的“三權(quán)分置”在法律上沒有明確依據(jù)。但從物權(quán)法的角度解釋將要進(jìn)行的試點(diǎn)，可以將農(nóng)戶資格權(quán)看作是集體組織成員權(quán)的表現(xiàn)，而使用權(quán)則是可以流轉(zhuǎn)的用益物權(quán)。
而集體組織成員權(quán)，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員對集體經(jīng)濟(jì)組織所享有的權(quán)利，與包括選舉權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)等各種權(quán)利在內(nèi)的村民自治權(quán)不同，成員權(quán)被認(rèn)為是兼具身份權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的特殊權(quán)利。一直以來，集體組織成員資格的認(rèn)定，被認(rèn)為是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)。
中國人民大學(xué)公管學(xué)院教授嚴(yán)金明表示，從“適度放活”的表述來看，可能將會首先在一些城市化進(jìn)程較快的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是大城市周邊的農(nóng)村地區(qū)，進(jìn)行有限度的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和退出試點(diǎn)。
不過，姜大明在講話中也專門強(qiáng)調(diào)，“城里人到農(nóng)村買宅基地這個(gè)口子不能開，按規(guī)劃嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制這個(gè)原則不能突破，要嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館等�！�
對此，多位受訪專家及業(yè)內(nèi)人士均向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道表示，這意在避免試點(diǎn)向商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)滑進(jìn)，宅基地使用權(quán)的開發(fā)將更多圍繞租賃等形式展開。
此外，針對此次試點(diǎn)對小產(chǎn)權(quán)房可能產(chǎn)生的影響，易居研究院研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房是在無審批、無監(jiān)管的非法用地上建成的，定性為違法違章建筑，沒有轉(zhuǎn)正的可能�！靶‘a(chǎn)權(quán)房”大多數(shù)也不是在宅基地上建造，更多的是一些集體經(jīng)營性建設(shè)用地，和宅基地不是一個(gè)土地概念。所以小產(chǎn)權(quán)房依然會管制，而合規(guī)的宅基地將獲得優(yōu)先改革的機(jī)會。
“政府將不再是居住用地****提供者”
實(shí)際上，不僅是宅基地的利用，此次會議對于如何深化農(nóng)村土地改革的系練性、整體性和協(xié)同性，從而增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，也作出具體部署。
具體來看，會議提出，要統(tǒng)籌農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市盤活利用閑置農(nóng)房和宅基地，統(tǒng)籌縮小征地范圍與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，平衡好國家、集體、個(gè)人利益，讓農(nóng)民公平分享土地增值收益。按照農(nóng)民在征地和入市中分享收入大體相當(dāng)?shù)脑瓌t，完善調(diào)節(jié)金征收制度，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性。
各試點(diǎn)地區(qū)要抓緊采取有效措施，實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)政策全域覆蓋，試點(diǎn)內(nèi)容在縣鄉(xiāng)村全面推開，增強(qiáng)改革的整體性。
三項(xiàng)改革要與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)、農(nóng)房抵押、鄉(xiāng)村治理、戶籍、財(cái)稅、社保、金融等相關(guān)領(lǐng)域改革加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，切實(shí)增強(qiáng)改革的協(xié)同性。
這其中，在當(dāng)前建立多主體供應(yīng)、多渠道保障、租購并舉的住房制度的背景下，如何使集體土地開發(fā)利用與住房制度改革結(jié)合起來，則是本次會議另一個(gè)受到廣泛關(guān)注的內(nèi)容。
姜大明表示，我國將研究制定權(quán)屬不變、符合規(guī)劃條件下，非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地作為住宅用地的辦法，深化利用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)，推動(dòng)建立多主體供應(yīng)、多渠道保障租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居，“政府將不再是居住用地****提供者”。
對此，中原地產(chǎn)分析師張大偉認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)注意區(qū)別住宅用地多元化供應(yīng)，和商品房住宅土地多元化供應(yīng)之間的區(qū)別。后者目前的****來源仍然是國有土地的招拍掛。而此次會議更多鼓勵(lì)集體土地權(quán)屬不變前提下的租賃土地供應(yīng)，這將對集體土地價(jià)值有非常大的提升作用，同時(shí)也會對城市租賃市場帶來巨大影響。
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