【導讀】2016年全國政府引導基金延續(xù)了2015年的爆發(fā)性增長態(tài)勢，在設立數(shù)量和披露的總目標規(guī)模上超過2013至2015年全國引導基金的總和。在投資比例方面，政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金也有著較為特殊的規(guī)定。政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金有哪些特點？
2016年全國政府引導基金延續(xù)了2015年的爆發(fā)性增長態(tài)勢，在設立數(shù)量和披露的總目標規(guī)模上超過2013至2015年全國引導基金的總和。2017年9月9日，國浩私募基金與資產(chǎn)管理法律研究中心主辦的“政府引導基金管理模式及實務操作研討會”在滬舉辦，與會人員近300人，各方專家就這一熱點話題開展了熱烈的討論。
趨勢
投中研究院分析師付曉旭介紹，根據(jù)投中數(shù)據(jù)終端CVSource 顯示，截至2016年底，國內共成立901支政府引導基金，總規(guī)模達23960.6億元，平均單支基金規(guī)模約為26.6 億元。
從時間上看，2011-2016年，引導基金數(shù)量增加821支，年平均增長率為382.7%，目標設立總規(guī)模增加23243億元，年平均增長率為746.9%，增速最快的是2015年，數(shù)量和規(guī)模同比增長率分別為238.8%和395%，2016年增速相對放緩，數(shù)量和規(guī)模同比增長率分別為95.6%和64.3%。
根據(jù)投中數(shù)據(jù)終端CVSource顯示，截止2016年底，全國目標規(guī)模百億以上的引導基金共44支，披露總目標規(guī)模為12637.2億元，其中******共5支，總規(guī)模為2760.2億元，省級15支，總規(guī)模為4275億元。在2016年成立的引導基金中規(guī)模最大的為深圳市屬國資改革與戰(zhàn)略發(fā)展基金（簡稱“鯤鵬基金”），成立時間為2016年9月2日，目標規(guī)模為1500億元，由深圳國資委控股子公司深圳市鯤鵬股權投資管理有限公司（簡稱“鯤鵬資本”）管理。
“目標規(guī)模百億以上基金在地域分布上主要集中在華北和華東地區(qū)，華北地區(qū)總規(guī)模為5360.2億元，在全國目標規(guī)模百億以上基金中占比為42.4%。2016年設立的目標規(guī)模百億以上基金共31支，總規(guī)模為8700億元，遠超此前規(guī)模，由此可見引導基金單支規(guī)模在全國范圍內有普遍放大趨勢�！�
付曉旭介紹，引導基金和中國人口分布一樣，存在地理范疇上的黑河騰沖線；從區(qū)域分布來看，華東地區(qū)累計成立328 支引導基金，在數(shù)量上超過華北地區(qū)，躍居全國首位；華北地區(qū)引導基金總目標規(guī)模達8280億元，仍位于全國之首；華南地區(qū)引導基金在數(shù)量和規(guī)模上均位列第三，與華東和華北地區(qū)差距逐步縮�。蝗A中地區(qū)累計成立引導基金85支，位列第四，與西南地區(qū)數(shù)量接近，但由于單支基金規(guī)模較大，因此在總規(guī)模上超過西南地區(qū)；西南地區(qū)在引導基金數(shù)量和規(guī)模上仍位居第五，但與2015年相比，數(shù)量和規(guī)模在全國引導基金中占比均有所提升。
2016年新增引導基金數(shù)量和規(guī)模最多的為華東地區(qū)，新增引導基金197支，新增規(guī)模為4926.88億元；排名第二的為華南地區(qū)，新增引導基金64支，新增規(guī)模為3300.4億元，華北地區(qū)引導基金數(shù)量和規(guī)模基數(shù)較大，但增長的腳步開始放緩；西南地區(qū)和華中地區(qū)增速較去年同期所有上升；東北地區(qū)由于基數(shù)較小，引導基金數(shù)量和規(guī)模同比增長率均超過100%。
投資運作
在證券和基金業(yè)具有豐富法律服務經(jīng)驗的國浩律師（天津）事務所合伙人劉乃進介紹，和一般產(chǎn)業(yè)基金不同的是，政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金的投資方向，應符合區(qū)域規(guī)劃、區(qū)域政策、產(chǎn)業(yè)政策、投資政策及其他國家宏觀管理政策，能夠充分發(fā)揮政府資金在特定領域的引導作用和放大效應，有效提高政府資金使用效率。“在投資方式上，政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金可更多綜合運用參股基金、聯(lián)合投資、融資擔保、政府出資適當讓利等多種方式，充分發(fā)揮基金在貫徹產(chǎn)業(yè)政策、引導民間投資、穩(wěn)定經(jīng)濟增長等方面的作用�！�
在投資比例方面，政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金也有著較為特殊的規(guī)定�！捌渫顿Y于基金章程、合伙協(xié)議或基金協(xié)議中約定產(chǎn)業(yè)領域的比例不得低于基金募集規(guī)�；虺兄Z出資額的60%；政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金對單個企業(yè)的投資額不得超過基金資產(chǎn)總值的20%。”
劉乃進進一步總結了政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金的特點：其一，基金是政府引導，具有引導社會資本、資產(chǎn)整合、產(chǎn)業(yè)帶動的特殊目的。在基金運作的過程中，產(chǎn)業(yè)是立足點、出發(fā)點、終結點，基金是一個工具。在實際操作中可能包括創(chuàng)投、并購等各類操作；此外，政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金的籌備、組建、運營層面都有很高的合規(guī)要求。
付曉旭介紹，根據(jù)投中2016年引導基金調研數(shù)據(jù)顯示，目前政府引導基金傾向投資的子基金類型仍以早期基金、創(chuàng)投基金和成長基金為主，此三類基金合計占比超過60%；與2015年相比，并購基金和母基金所占比重均有所上升。在投資角度方面，2016年政府引導基金關注的投資方向以醫(yī)療健康、人工智能和TMT為主，其中醫(yī)療健康和人工智能在關注的投資領域中占比上升，分別位列第一、第二，江蘇、貴州等地還成立了專注醫(yī)療健康方向的產(chǎn)業(yè)基金；TMT占比下降至第三，物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)成為新的投資熱點。
“政府引導基金在篩選子基金及子基金管理機構時，GP團隊素質和過往投資業(yè)績是最為關注的因素，其次是子基金投資策略、激勵機制和風控機制，這在投中協(xié)助引導基金做子基金盡職調查的過程中也得到了驗證。對于政府引導基金在投資管理中的角色，約有 44%的引導基金管理機構傾向于適當比例跟投；希望加入基金投委會的引導基金比重與不加入的基本持平，越來越多引導基金傾向于在子基金投委會中擔任觀察員，不直接參與項目決策�！�
據(jù)了解，目前國內引導基金管理模式主要有3種，包括成立單獨的引導基金管理辦公室；成立引導基金管理公司或者由公司制引導基金自行管理；或是委托專業(yè)機構作為引導基金的普通合伙人。
付曉旭說，“引導基金管理團隊正在日趨專業(yè)化，過去很多引導基金雖成立了獨立的事業(yè)法人主體或引導基金管理公司，但管理團隊成員主要由財政部門人員兼職，管理人員經(jīng)驗欠缺且存在精力分散的問題，現(xiàn)在一部分引導基金開始嘗試管理團隊成員徹底脫離原行政職位，同時市場化招募一批專業(yè)人才；還有一部分引導基金委托當?shù)鼗蛲獠炕鸸芾斫?jīng)驗豐富的VC/PE機構作為管理人，如深創(chuàng)投受托管理多支引導基金，包括總規(guī)模1000億元的深圳市政府引導基金、總規(guī)模100億元的佛山市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)產(chǎn)業(yè)引導基金，采取市場化激勵機制，推行團隊持股。”
上�？萍紕�(chuàng)業(yè)投資（集團）有限公司引導基金部副總經(jīng)理張金科介紹，上海創(chuàng)業(yè)投資引導基金是由上海市政府設立并按照市場化方式運作的引導基金。政府引導基金評估子基金的主要指標包括GP團隊能力、風險控制、投資策略、GP治理結構和股東背景以及基金LP背景。
劉乃進認為，政府引導基金在發(fā)展中也需要解決一些問題：“比如有些引導基金市場化運作力度仍然不夠，在管理、投資、效率和薪酬市場化方面有待進一步突破�！绷硗庵档藐P注的是，多數(shù)引導基金的管理團隊中人才需求仍有很大缺口。
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