| 【《財經(jīng)國家周刊》 2016年5月23】
【導(dǎo)讀】農(nóng)村集體建設(shè)用地入市牽動著各方神經(jīng)，被譽為是下一個待開墾的“金礦”。相比宅基地改革，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，與市場投資主體高度相關(guān)，更受社會各方關(guān)注。
農(nóng)村集體建設(shè)用地入市牽動著各方神經(jīng)，被譽為是下一個待開墾的“金礦”。
相比宅基地改革，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，與市場投資主體高度相關(guān)，更受社會各方關(guān)注。
2013年11月，中共十八屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。
農(nóng)村集體建設(shè)用地將和國土有地享有同樣的權(quán)利，意味著我國農(nóng)村一直沉睡的2億多畝宅基地、近5000萬畝的農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地將被激活。農(nóng)民最大的資產(chǎn)——土地如能變現(xiàn)，農(nóng)民收入將會大幅提高。
2015年3月，國土資源部公布了農(nóng)村土地制度改革首批試點名單。農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度三項改革被分開花落全國33個縣市區(qū)進(jìn)行試點。
截至目前，試點推進(jìn)一年有余，但外界對新土改核心內(nèi)容、改革試點推進(jìn)情況知之甚少。到2017年底試點結(jié)束后，相關(guān)經(jīng)驗?zāi)芊癖淮竺娣e推廣復(fù)制，進(jìn)而達(dá)到激活農(nóng)村土地資產(chǎn)、提高農(nóng)民收入的目的，仍心存疑慮。
國土資源部調(diào)控司巡視員、全國人大代表、民盟中央社會委員會副主任董祚繼為瞭望智庫撰文，對市場最為關(guān)心的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點情況進(jìn)行分析總結(jié)。
他認(rèn)為，農(nóng)村集體土地入市改革涉及到方方面面，非一日之功。如何通過改革“賦權(quán)還能”，將這些沉睡的農(nóng)村資產(chǎn)盤活，不僅僅關(guān)系著農(nóng)民的收入，更關(guān)系中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的未來。
“但是離試點期結(jié)束不到兩年，2017年是試點經(jīng)驗總結(jié)期，因此今年試點的實質(zhì)性推進(jìn)極為關(guān)鍵�！�
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截至目前，據(jù)公開報道顯示，已有浙江省德清縣、貴州省湄潭縣、四川省郫縣等6宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，交易順利，成效凸顯。
6宗集體土地，橫跨了東西部不同發(fā)展水平地區(qū)，土地涵蓋不同用途，出讓收益差異明顯。
一方面，由于各試點確定的土地增值收益調(diào)節(jié)金提取比例差距較大（總價款的12%~32%），因此將增值收益調(diào)節(jié)金計算在內(nèi)，6宗土地出讓收益從畝均15.4萬元（湄潭金花村項目）到60.4萬元（郫縣戰(zhàn)旗村項目），相差數(shù)倍。
另一方面，商服項目收益顯著高于工業(yè)項目收益，發(fā)達(dá)地區(qū)收益顯著高于欠發(fā)達(dá)地區(qū)收益。6宗土地入市途徑表現(xiàn)比較單一，都是就地入市。因為就地入市項目一般沒有前期開發(fā)成本，而調(diào)整入市項目往往涉及增減掛鉤、土地整理等開發(fā)成本，因此兩種途徑入市的凈收益相差懸殊。
從前期調(diào)查情況看，農(nóng)村存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地面積大，但分布零散，能夠直接就地入市的土地不多，大部分需要根據(jù)規(guī)劃調(diào)整入市。首批6宗土地形式上都采取就地入市途徑，并非調(diào)整入市需求小，而主要是受規(guī)劃覆蓋度不足的制約。
總體上看，由于前期準(zhǔn)備到位、管理嚴(yán)格規(guī)范，首批6宗土地入市成效初顯。
按照現(xiàn)行法律，除因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的以外，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，這一規(guī)定導(dǎo)致大量失去市場的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地不能及時調(diào)整利用。首批入市的6宗土地，有4宗是廢棄多年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，得益于試點政策才開發(fā)利用。
其中有3宗拍賣出讓地塊，都經(jīng)過了多輪競價，集體土地資產(chǎn)價值得到了充分顯化，激活農(nóng)村土地資產(chǎn)，多渠道增加了農(nóng)民收入。比如德清縣洛舍鎮(zhèn)砂村拍賣地塊， 4名競拍人通過24輪舉牌，最終以1150萬元的價格出讓，扣除32%的增值收益金后，畝均出讓收益39.2萬元，接近同地段國有土地出讓價（每畝50~80萬元）。
集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，推動城鄉(xiāng)要素流動，搭建了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展新平臺，為一批符合產(chǎn)業(yè)政策的工商業(yè)項目搭建了土地平臺，解決了發(fā)展空間，激活了民間資本，為銀行資金找到了空間，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，活躍了農(nóng)村市場。
而且，首批6宗土地入市收取的土地增值收益調(diào)節(jié)金，將統(tǒng)籌用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公益設(shè)施建設(shè)，有助于推動城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。
從首批6宗土地入市的結(jié)果來看，即使在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的形勢下，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市仍然展現(xiàn)出較大潛力。
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值得注意的是，首批6宗入市土地中，沒有一宗是城中村整治后的土地入市，主要原因是地方政府擔(dān)心對征地造成沖擊，也反映了當(dāng)前集體土地入市尚面臨諸多難題。
一是，農(nóng)村土地管理基礎(chǔ)工作有待加強(qiáng)。
從試點前期工作情況看，地籍工作不實、缺乏合法產(chǎn)權(quán)、土地規(guī)劃滯后三個問題相當(dāng)突出，影響工作的推進(jìn)。
二是，入市范圍、途徑、方式等有待研究規(guī)范。
關(guān)于入市范圍，各地的認(rèn)識很不一致，有的認(rèn)為，可入市土地只有現(xiàn)狀集體建設(shè)用地中符合“兩規(guī)”的經(jīng)營性用地；也有認(rèn)為，可入市土地是在存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地總規(guī)�？刂葡�，符合“兩規(guī)”的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，包括可直接就地入市的用地和可調(diào)整入市的用地；還有的認(rèn)為，可入市土地在存量集體建設(shè)用地總規(guī)�？刂葡�，依據(jù)“兩規(guī)”確定的集體經(jīng)營性建設(shè)用地。
關(guān)于入市途徑，三種入市途徑的成本和收益差異懸殊：就地入市成本低，但收益一般也低，利益關(guān)系相對易處理；調(diào)整入市拆舊和建新兩頭有成本，如果入市是效益低的工業(yè)用途，利益平衡的難度明顯增大；城中村整治入市成本高，但收益更高，對現(xiàn)行征地制度的沖擊不容輕視。
關(guān)于入市方式，考慮到農(nóng)村市場小微企業(yè)居多，政策上應(yīng)支持多種方式入市；農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)關(guān)系往往十分復(fù)雜，采取招拍掛還是協(xié)議出讓，宜結(jié)合實際情況確定，但要根據(jù)評估確定出讓底價并確保公開透明。
三是土地增值收益調(diào)節(jié)金收取亟待加強(qiáng)指導(dǎo)。
關(guān)于收取比例問題，湄潭和郫縣此次的收取比例分別只有12%和15%。收取比例問題不僅關(guān)系國家與集體之間的收益分配是否合理，也關(guān)系到土地征收等相關(guān)工作，收取比例過低，導(dǎo)致入市收益與征地補償水平嚴(yán)重失衡，勢必進(jìn)一步加大征地困難。
關(guān)于收取差額問題，只有德清針對不同區(qū)域、不同用途實行差額收取。土地增值收益調(diào)節(jié)金既承擔(dān)國家與集體之間的收益合理分配功能，也關(guān)系不同用途土地的收益公平分配問題，規(guī)劃用途不同，土地增值收益差異很大，收取比例若沒有適當(dāng)價差，既有失公平，也可能加劇規(guī)劃等相關(guān)工作的矛盾。
還有調(diào)節(jié)金用途問題。德清、湄潭、郫縣三地的規(guī)定有詳有略。調(diào)節(jié)金的收取既然主要依據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)形成的土地增值，就應(yīng)當(dāng)按照取之于地、用之于地的原則，盡可能明確用途。
四是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部入市收益管理要未雨綢繆。
入市收益分配是集體土地入市改革的核心問題。三地入市收益分配辦法可以說各有特點，但都欠完善，尤其是湄潭的分配辦法過于籠統(tǒng)，留下制度漏洞。
入市收益管理問題，三地中郫縣對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益管理最為詳盡，德清只制定了一個入市收益分配管理規(guī)定，湄潭更只提出留歸集體經(jīng)濟(jì)組織的土地收益納入其集體資產(chǎn)統(tǒng)一管理，亟待細(xì)化完善。
五是農(nóng)村土地制度三項改革需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)。
從首批入市試點情況看，有必要加強(qiáng)“兩個統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”。
之一是要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)調(diào)查規(guī)劃。農(nóng)村中的生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地，農(nóng)村建設(shè)用地中的經(jīng)營性用地、公益性用地和農(nóng)民宅基地，都是一個整體，各業(yè)各類用地的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局、時序需要統(tǒng)籌安排、相互協(xié)調(diào)，否則，將不利于優(yōu)化用地配置和節(jié)約高效用地，也給農(nóng)村的全局和長遠(yuǎn)發(fā)展留下隱患。
之二是要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)收益分配。與城市各類用地的收益和支出由政府統(tǒng)一支配、統(tǒng)籌使用不同，農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地、基礎(chǔ)公益用地、農(nóng)民宅基地大都分散在不同的集體經(jīng)濟(jì)組織和成員之中，因此尤其需要對各項收益進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，防止畸輕畸重。
首批入市地塊收益，有的已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于征地補償水平，也明顯高于增減掛鉤和農(nóng)村宅基地有償退出收益，若不及時妥善應(yīng)對，未來相關(guān)改革難免不相互掣肘，影響改革的順利推進(jìn)。
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農(nóng)村集體土地入市改革涉及到方方面面，非一日之功。但是離試點期結(jié)束不到兩年，2017年是試點經(jīng)驗總結(jié)期，因此今年試點的實質(zhì)性推進(jìn)極為關(guān)鍵。
首先，要加快試點地方土地管理基礎(chǔ)工作進(jìn)程。
建議針對試點反映的地籍不實的問題開展實地調(diào)查，實事求是予以處理；對缺乏合法產(chǎn)權(quán)的土地，本著依法依規(guī)、尊重歷史、合理可行的原則，提出處理意見；加快土地規(guī)劃調(diào)整完善工作，允許試點地方在不違背規(guī)劃調(diào)整完善原則的前提下先行調(diào)整和報批規(guī)劃，同時盡快出臺村級土地規(guī)劃指導(dǎo)意見。
其次，應(yīng)開展集體土地入市重大問題研究。
建議設(shè)立專題，重點開展入市范圍研究，進(jìn)一步明確可入市土地的對象，理順現(xiàn)狀用地、規(guī)劃用地及相關(guān)地類轉(zhuǎn)換等關(guān)系；開展入市途徑研究，對三種入市途徑的成本和收益進(jìn)行深入分析，解決入市途徑單一問題；開展入市方式研究，并結(jié)合已有的隱形入市如何納入規(guī)范管理，統(tǒng)籌考慮。
再次，要加強(qiáng)對入市收益分配和管理的政策指導(dǎo)。
建議盡快出臺土地增值收益金征收和管理辦法，使各試點工作有所遵循；加強(qiáng)試點收益金收取情況的跟蹤分析，及時提出建議；協(xié)調(diào)指導(dǎo)各試點，盡快完善集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部入市收益分配辦法，加強(qiáng)收益管理。
最后，還應(yīng)統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村土地制度三項改革工作。
農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革相互關(guān)聯(lián)，試點工作既要突出重點、專心致志，確保在試制度、試經(jīng)驗上取得實實在在的成果，又要統(tǒng)籌兼顧、協(xié)同推動，形成改革合力，做大改革效應(yīng) 。
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