| 【《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》 2015年12月25】
【導(dǎo)讀】業(yè)內(nèi)分析認(rèn)為，兩種授權(quán)模式的設(shè)置，將會(huì)在財(cái)政部和國資委之間形成“爭奪”投資運(yùn)營公司監(jiān)管者的局面。
2015年，以中共中央、國務(wù)院名義印發(fā)的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），把深化國企改革從藍(lán)圖設(shè)計(jì)推至施工階段。
展望2016年，國企改革將繼續(xù)成為改革主題。但此輪國企改革，各種分歧并存，爭論不休，各種方案林林總總。要順利推進(jìn)國企改革，還必須厘清關(guān)鍵問題，找出邏輯關(guān)系。
“大家都說國企效率低，但它為什么效率低，評(píng)判它效率低的標(biāo)準(zhǔn)是否經(jīng)得住驗(yàn)證，要真正厘清這些問題后才能準(zhǔn)確進(jìn)行改革�！�2015年12月23日，廣東省社科院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理研究中心主任梁軍接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道專訪時(shí)認(rèn)為，多年來國企改革之所以反反復(fù)復(fù)、難以推進(jìn)，就是因?yàn)樵诤芏嗬碚搯栴}上還沒有徹底搞明白就倉促推行，到了各個(gè)地方又有不同理解，導(dǎo)致最終淪為走過場(chǎng)。
警惕出資人監(jiān)管職責(zé)下移風(fēng)險(xiǎn)
自2003年各級(jí)國資委成立以來，它以直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)身份代表政府履行出資人職責(zé)，但在實(shí)際操作過程中被指為“老板”（出資人）加“婆婆”（監(jiān)管者），兩個(gè)角色沖突，加之行政化的監(jiān)管風(fēng)格，成為新一輪國企改革的被改革對(duì)象�！吨笇�(dǎo)意見》提出要“改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司”，“以管資本為主改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制”，成為最大亮點(diǎn)和期待。后續(xù)印發(fā)的《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），進(jìn)一步明確“將國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使的投資計(jì)劃、部分產(chǎn)權(quán)管理和重大事項(xiàng)決策等出資人權(quán)利，授權(quán)國有資本投資、運(yùn)營公司和其他直接監(jiān)管的企業(yè)行使”，同時(shí)“開展政府直接授權(quán)國有資本投資、運(yùn)營公司履行出資人職責(zé)的試點(diǎn)工作”。
據(jù)財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人說，這意味著今后國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的指令主要通過國有資本投資、運(yùn)營公司這一平臺(tái)，通過規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，以“市場(chǎng)化”的方式往下層層傳導(dǎo)，規(guī)避政府對(duì)市場(chǎng)的直接干預(yù)，真正實(shí)現(xiàn)政企分開。
實(shí)際執(zhí)行將會(huì)如何？梁軍認(rèn)為，“不能簡單地將國資委對(duì)國企的監(jiān)管理解為政企不分，而國資委的設(shè)立，恰恰是政企分開的產(chǎn)物。其實(shí)對(duì)于國資委成立以來，沒有按照專業(yè)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，導(dǎo)致行政化監(jiān)管特征，這在國資系統(tǒng)是有共識(shí)的�！睂�(duì)于設(shè)立國有資本投資運(yùn)營公司，將國資委與國企隔離，梁軍認(rèn)為要慎重對(duì)待�！皣匈Y產(chǎn)監(jiān)管的復(fù)雜性在于所有者與經(jīng)營者之間的多層代理關(guān)系，每增加一道代理環(huán)節(jié)，就增加一道風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別�！睂�(duì)于國有資本投資運(yùn)營公司的功能與作用闡述，梁軍認(rèn)為這恰恰是國資委本身應(yīng)該的改革方向。而增加了國有資本投資運(yùn)營公司這一層級(jí)，使問題變得復(fù)雜化了。
業(yè)內(nèi)分析認(rèn)為，兩種授權(quán)模式的設(shè)置，將會(huì)在財(cái)政部和國資委之間形成“爭奪”投資運(yùn)營公司監(jiān)管者的局面。因?yàn)橹苯邮跈?quán)方式導(dǎo)致國資委職能的弱化，實(shí)際上就可以以財(cái)政部為主體，比如現(xiàn)在由財(cái)政部履行出資人職責(zé)并授權(quán)的中金公司等。而間接授權(quán)方式則繞不開國資委，還是要由國資委對(duì)央企的母公司改建而成的投資、運(yùn)營公司進(jìn)行日常管理。
但梁軍指出，如果出資人監(jiān)管職責(zé)下移，或者由政府直接授權(quán)國有資本投資運(yùn)營公司行使出資人監(jiān)管職責(zé)，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)必將逐漸演變成協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)和指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一，形同虛設(shè)，相關(guān)的政府強(qiáng)勢(shì)部門又可以越過國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)國有資本投資運(yùn)營公司實(shí)行干預(yù)，國有資產(chǎn)出資人關(guān)系就又變成“政府——企業(yè)”（投資運(yùn)營公司），重新回到政企不分的格局。
另外，從現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)來看，沒有證據(jù)證明投資運(yùn)營公司就會(huì)比國資委更有效地監(jiān)管出資企業(yè)。如果說以“管資本”為主，就是讓投資運(yùn)營公司充分放權(quán)讓企業(yè)自主決策的話，國有資本出資人缺位這一“缺陷”，將被迅速放大。假以時(shí)日，國有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)，必將從理論上的可能變?yōu)閲?yán)酷的現(xiàn)實(shí)。
混改要形成相互制衡的動(dòng)力機(jī)制
此前，國務(wù)院國資委原主任李榮融曾經(jīng)表示：“現(xiàn)在（國企）日子好過了，我內(nèi)心最擔(dān)憂的是改革走回頭路�！彼磸�(fù)強(qiáng)調(diào)，國企改革其實(shí)很簡單，就是要以政企分開為抓手，充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)配資源的作用，不能讓政府的手亂動(dòng)。
在梁軍看來，國企改革的難點(diǎn)在于，怎樣使國有資本的具體代理人即企業(yè)管理層，在實(shí)際委托人即全體國民無法具體監(jiān)管的情況下，能夠盡心盡責(zé)創(chuàng)造利潤，不發(fā)生內(nèi)部人控制現(xiàn)象。
但縱觀多年來的國企改革，就是各種外部的、行政的、經(jīng)濟(jì)的、黨紀(jì)國法的監(jiān)管手段被循環(huán)往復(fù)地試驗(yàn)和使用。僅就監(jiān)管而言，企業(yè)黨委、企業(yè)紀(jì)檢、企業(yè)職代會(huì)、職工董事、外部董事、外派監(jiān)事、外派紀(jì)檢……疊床架屋，層層設(shè)防，但整體效率并不盡如人意，資產(chǎn)流失、高管腐敗等情況依然時(shí)有發(fā)生。
對(duì)此，梁軍認(rèn)為“發(fā)展混合所有制，是目前有可能改變國資監(jiān)管困局的一劑苦藥”。不過，對(duì)于發(fā)展混合所有制的核心目的，大部分國企乃至于國資監(jiān)管部門本身還沒有真正領(lǐng)會(huì)。
梁軍指出，發(fā)展混合所有制的核心目的在于建立“有效制衡、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)”的現(xiàn)代企業(yè)制度，這也是習(xí)近平總書記著重強(qiáng)調(diào)的。最好的制衡就是激發(fā)董事會(huì)成員之間基于對(duì)自身資本權(quán)益保護(hù)的相互制衡。但在現(xiàn)實(shí)中，為混合而混合，或者國資“一股獨(dú)大”、沒有讓民資發(fā)揮到應(yīng)有的作用，形同虛設(shè)的情況比比皆是。
“我們引進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的董事會(huì)制度，但是學(xué)了一沒學(xué)二，學(xué)了皮毛沒學(xué)本質(zhì)。國企董事會(huì)成員清一色都是國企干部，都不是利益攸關(guān)方，都是一種職務(wù)行為，怎么制衡？”梁軍認(rèn)為，嚴(yán)格來說，混合所有制一定要有非國有股東進(jìn)入，并且能夠在董事會(huì)里占有董事席位，或能派出監(jiān)事，才能在公司決策和執(zhí)行層面上實(shí)現(xiàn)全程監(jiān)督和近身監(jiān)督。
對(duì)于民企來說，把錢投到自己無法控制甚至就連話語權(quán)都不一定有的國企中，意味著承擔(dān)相當(dāng)大的風(fēng)險(xiǎn)。萬達(dá)集團(tuán)董事長王健林就曾直白表示，“如果要混合，一定是私營企業(yè)控股，或者至少我要相對(duì)控股�！�
梁軍認(rèn)為，混合所有制表現(xiàn)出來的一定是股份制，但是股份制不一定就是混合所有制。同樣地，當(dāng)下各省市國資改革所熱衷的“提高國有資產(chǎn)證券化比例”、“以上市為發(fā)展混合所有制的抓手”，并不是真正意義上的混合所有制，并不等于就能形成有效制衡。
“上市只是實(shí)現(xiàn)了股份制，很多上市國企因?yàn)闆]有戰(zhàn)略投資者或者沒有大的非國有股東，都是中小散戶。表面看有百分之三四十股權(quán)為非國有資本，與非國有資本混合了，但實(shí)際上董事會(huì)還是老樣子，制衡也就無從談起�！绷很娬J(rèn)為，混改的結(jié)果不能缺乏相互制衡的動(dòng)力機(jī)制，而這種“動(dòng)力”的來源，最真實(shí)地體現(xiàn)在非公有資本對(duì)自身利益的保護(hù)和最大化訴求。
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