| 【《和訊網(wǎng)》 2015年11月11】
【導(dǎo)讀】雖然同是國(guó)有資本的出資人代表，國(guó)資委與國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的最大區(qū)別在于國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司是公司法下的法人股東，以財(cái)務(wù)性持股、戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)控股方式行使股東權(quán)利。而國(guó)資委作為政府直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，非公司法人股東，在行使股東權(quán)利的方式上與前者有一定的差異。
改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，就好比在政府和企業(yè)之間切了一刀，今后國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)以監(jiān)為主，兩類(lèi)公司以管為主，企業(yè)本身經(jīng)營(yíng)為主，各歸其位，這是改革的關(guān)鍵。這將極大地改變以往國(guó)資委作為直接對(duì)所監(jiān)管企業(yè)履行出資人權(quán)利的模式。
11月4日上午，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的若干意見(jiàn)》(下稱(chēng)《意見(jiàn)》)，作為新一時(shí)期國(guó)企改革的指導(dǎo)意見(jiàn)的重要配套文件，這是繼《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》之后國(guó)資國(guó)企改革領(lǐng)域的又一重磅文件，與此前發(fā)布的有關(guān)國(guó)資國(guó)企改革的政策一脈相承。
“將會(huì)對(duì)2003年國(guó)資委成立以來(lái)所形成的國(guó)資管理體制進(jìn)行一次全面重構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對(duì)原有管理架構(gòu)的重大突破。”北京師范大學(xué)中國(guó)能源與戰(zhàn)略資源研究中心研究員董曉宇對(duì)記者說(shuō)。
國(guó)資委與國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司多元化并存
“改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，就好比在政府和企業(yè)之間切了一刀，今后國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)以監(jiān)為主，兩類(lèi)公司以管為主，企業(yè)本身經(jīng)營(yíng)為主，各歸其位，這是改革的關(guān)鍵�！敝袊�(guó)企業(yè)研究院首席研究員李錦在接受媒體采訪時(shí)說(shuō)，這將極大地改變以往國(guó)資委作為直接對(duì)所監(jiān)管企業(yè)履行出資人權(quán)利的模式。
另外《意見(jiàn)》還明確，在改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的具體實(shí)施中，開(kāi)展間接授權(quán)模式和直接授權(quán)模式試點(diǎn)工作，探索可復(fù)制模式，以便推廣應(yīng)用�！斑@意味著國(guó)資委與國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司將多元化并存�！倍瓡杂顚�(duì)記者說(shuō)。
直接授權(quán)模式指的是政府直接授權(quán)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司履行出資人職責(zé)，國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司根據(jù)所有的出資人職責(zé)對(duì)所出資企業(yè)行使出資人職責(zé)。
“直接授權(quán)模式實(shí)際上就是淡馬錫經(jīng)驗(yàn)�！鄙虾＝鹑谂c法律研究院研究員聶日明對(duì)記者說(shuō)，直接授權(quán)實(shí)際上是由財(cái)政部進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理，和淡馬錫模式是一個(gè)道理。
淡馬錫是由新加坡財(cái)政部100%持股的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，其職責(zé)定位是履行“商業(yè)公司的所有者責(zé)任”。在經(jīng)營(yíng)方面，淡馬錫公司專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)各類(lèi)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)和管理，責(zé)任是確保原國(guó)有資本的保值增值。實(shí)踐中淡馬錫模式不僅是實(shí)施“政企分開(kāi)”的有力手段，避免政府考核之下多重目標(biāo)的要求對(duì)于企業(yè)產(chǎn)生的束縛，而且經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化，為新加坡的經(jīng)濟(jì)做出了巨大貢獻(xiàn)。
另外，財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，在直接授權(quán)模式下，國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司將享有完整的出資人權(quán)利，極大地縮短了出資人和企業(yè)之間的委托代理鏈條，且能避免間接授權(quán)模式下國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司之間可能產(chǎn)生的權(quán)利分享、權(quán)責(zé)不清等問(wèn)題。
另一種情況是間接授權(quán)模式。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為政府層面出資人代表，根據(jù)政府授權(quán)對(duì)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司履行出資人職責(zé)。國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司再依據(jù)公司法等法律法規(guī)對(duì)所出資企業(yè)依法行使股東權(quán)利。
“相較直接授權(quán)模式，間接授權(quán)模式是多出了國(guó)資委這道關(guān)�！币晃回�(cái)經(jīng)評(píng)論員介紹，最初，國(guó)家設(shè)立國(guó)資委是為了改變國(guó)有企業(yè)“準(zhǔn)政府化”的局面。以前，中石油、國(guó)家電網(wǎng)[微博]等國(guó)企被稱(chēng)作電力部、石油部，是準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)。國(guó)家于2003年成立了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)(國(guó)資委)，將這些企業(yè)劃到國(guó)資委，讓國(guó)資委履行出資人角色，管理公司的重大事項(xiàng)。國(guó)資委的設(shè)立使國(guó)有資產(chǎn)保值增值責(zé)任初步得到落實(shí)，國(guó)有企業(yè)有了較快發(fā)展。但隨著改革的推進(jìn)，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在監(jiān)管的范圍、程度、方式等方面產(chǎn)生一些問(wèn)題，導(dǎo)致企業(yè)活力不足，亟需解決。
當(dāng)下，為了進(jìn)一步激發(fā)企業(yè)活力，《意見(jiàn)》明確，讓國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)更聚焦于監(jiān)管職能。明確除此以外其他權(quán)責(zé)“歸位”：將出資人權(quán)利授權(quán)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司和其他直接監(jiān)管的企業(yè)行使；將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)決策的事項(xiàng)歸位于企業(yè)；將國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)配合承擔(dān)的公共管理職能，歸位于相關(guān)政府部門(mén)和單位。
就直接模式和間接模式的差別，董曉宇介紹，雖然同是國(guó)有資本的出資人代表，國(guó)資委與國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的最大區(qū)別在于國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司是公司法下的法人股東，以財(cái)務(wù)性持股、戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)控股方式行使股東權(quán)利。而國(guó)資委作為政府直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，非公司法人股東，在行使股東權(quán)利的方式上與前者有一定的差異。
“就目前來(lái)看，國(guó)資委是政府的一級(jí)授權(quán)，國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，是二級(jí)授權(quán)。但《意見(jiàn)》中同時(shí)也提到‘開(kāi)展政府直接授權(quán)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司履行出資人職責(zé)的試點(diǎn)工作’，將來(lái)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司與國(guó)資委都可以是政府直接授權(quán)，都是一級(jí)授權(quán)。但具體怎么分管，還需要政府部門(mén)進(jìn)一步的政策落實(shí)。在此方面需要謹(jǐn)慎，因?yàn)椴块T(mén)利益糾葛比較大、涉及問(wèn)題較多。如果處理不好的話，會(huì)給企業(yè)帶來(lái)多個(gè)‘婆婆’管制�！倍瓡杂钫f(shuō)。
方案落實(shí)還要從操作層面著手
“雖然《意見(jiàn)》給出了總體框架，但資本投資、運(yùn)營(yíng)公司設(shè)立的規(guī)定究竟能夠落實(shí)到何種程度，還是需要從具體操作層面著手�！币晃回�(cái)經(jīng)評(píng)論員指出，目前，一些國(guó)有企業(yè)為了逃避拆分、重組，繼續(xù)享受特殊身份，占有市場(chǎng)優(yōu)良的資源配置，不顧產(chǎn)能過(guò)剩的危險(xiǎn)，不斷擴(kuò)張，最終造成了國(guó)有資源和產(chǎn)能的嚴(yán)重浪費(fèi)。
“中國(guó)鋼鐵集團(tuán)就是一個(gè)典型的案例。”上述財(cái)經(jīng)評(píng)論員稱(chēng)，政策要求淘汰一批產(chǎn)能過(guò)剩企業(yè)，合并重組中小企業(yè)，但總有一些國(guó)企憑著身份以及個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)與政府之間的關(guān)系暗箱操作，沖破制度重圍。
彼時(shí)的中鋼，只是一家以鐵礦石進(jìn)出口、鋼鐵及相關(guān)的設(shè)備貿(mào)易為主的公司，2003年的營(yíng)業(yè)收入只有120多億元，處在中國(guó)企業(yè)500強(qiáng)中位列第150位。但在當(dāng)時(shí)個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)要求“行業(yè)前3名以外的央企或有可能被重組、淘汰”的危機(jī)下，為了不被兼并重組，不顧產(chǎn)能過(guò)剩，迅速擴(kuò)張，在此期間，中鋼的銷(xiāo)售年收入火速增長(zhǎng)，從2003年的130億元，一直到了2007年的1200億元，4年增長(zhǎng)了867%。
而據(jù)媒體報(bào)道，中鋼集團(tuán)1200億元的資產(chǎn)，基本是從銀行借來(lái)的。雖然難以想象，但央企的名頭的確換來(lái)了不少銀行的信任，銀行認(rèn)為國(guó)家會(huì)為其擔(dān)保，從而貸款給中鋼。而中鋼通過(guò)貸款運(yùn)作的投資和貿(mào)易，卻沒(méi)有得到相應(yīng)的收益。導(dǎo)致負(fù)債率越來(lái)越高，財(cái)務(wù)費(fèi)越來(lái)越大。2010年，中鋼集團(tuán)的財(cái)務(wù)報(bào)表虧損達(dá)14.7億元。一旦中鋼集團(tuán)破產(chǎn)，國(guó)家將會(huì)面臨重大國(guó)有資產(chǎn)流失。
操作層面的問(wèn)題也是人的問(wèn)題，企業(yè)運(yùn)作得好壞，政策最終的落實(shí)，關(guān)鍵還是人在起主導(dǎo)作用。國(guó)企高層領(lǐng)導(dǎo)往往是高層空降兵，在行政安排下可能連自己都不清楚在新企業(yè)任職的期限長(zhǎng)短，也就很難去切實(shí)考慮企業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展。曾擔(dān)任國(guó)務(wù)院企業(yè)改革局副局長(zhǎng)的周放生在接受媒體采訪時(shí)講到，在很長(zhǎng)一段時(shí)間里，不少央企的外部董事有半數(shù)以上是中央企業(yè)退休下來(lái)的領(lǐng)導(dǎo)，一些央企董事會(huì)甚至形同虛設(shè)。一股獨(dú)大所導(dǎo)致的腐敗案例屢屢被爆出。
另外，操作層面的疏漏很大一部分原因是政策層面“管得過(guò)少”。對(duì)此，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授、中國(guó)公共采購(gòu)研究所所長(zhǎng)曹?chē)?guó)富認(rèn)為，政策的制定上還有很多方面需要細(xì)化和完善。他舉例，目前很多國(guó)有企業(yè)暴露出來(lái)采購(gòu)利益輸送和利益的交換問(wèn)題，這主要是因?yàn)閲?guó)有企業(yè)采購(gòu)空間大。但是在監(jiān)管上，究竟是通過(guò)股東行使監(jiān)督權(quán)加以規(guī)范，還是通過(guò)外部干預(yù)，通過(guò)制定國(guó)有企業(yè)采購(gòu)法來(lái)約束。相關(guān)監(jiān)管部門(mén)還需要厘清范疇，對(duì)所涉及的問(wèn)題作出進(jìn)一步的細(xì)化管理。
國(guó)企股權(quán)轉(zhuǎn)入社�；�
在對(duì)國(guó)有企業(yè)重組之后，可以將其股權(quán)投入到社會(huì)保障中，如股權(quán)化社�；�。財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉接受媒體采訪時(shí)表示，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期發(fā)展積累形成的國(guó)有資本權(quán)益是全民共享的財(cái)富，應(yīng)該讓百姓分享到更多社會(huì)發(fā)展的紅利，同時(shí)也是解決養(yǎng)老金歷史負(fù)債的重要途徑和有效手段。
從1997年起，社會(huì)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開(kāi)始實(shí)施，由于當(dāng)時(shí)已退休的職工和一些在職職工在過(guò)去工作的年限里并沒(méi)有個(gè)人賬戶(hù)的積累，但養(yǎng)老金仍需給付，為了解決已退休職工養(yǎng)老金問(wèn)題，如果繼續(xù)通過(guò)提高稅收、提高在職人員養(yǎng)老繳費(fèi)率等方式，實(shí)際上是將部分債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給下一代人。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，最初養(yǎng)老資金的一個(gè)主要來(lái)源是國(guó)有股減轉(zhuǎn)持，但隨著國(guó)企改革的推進(jìn)，國(guó)有股減轉(zhuǎn)持的資金來(lái)源漸趨枯竭。
目前，政府在養(yǎng)老金方面資金壓力依然巨大。有媒體報(bào)道稱(chēng)，2015年養(yǎng)老金保險(xiǎn)的“虧空”將超過(guò)3000億元。多位經(jīng)濟(jì)專(zhuān)家表示，為了填補(bǔ)養(yǎng)老金缺口，減輕政府財(cái)政壓力，將國(guó)有企業(yè)股份投入到社�；鹬校悄壳敖鉀Q養(yǎng)老金歷史負(fù)債的有力途徑和有效手段。
中國(guó)企業(yè)研究院首席研究員李錦認(rèn)為，股權(quán)化社保基金是改革回歸“國(guó)企為民”本意之舉。過(guò)去國(guó)企紅利直接用于社會(huì)保障等民生領(lǐng)域存在諸多障礙，此次改革縮短了中間鏈條，讓群眾直接感受到國(guó)企發(fā)展的好處。此次《意見(jiàn)》中明確，財(cái)政部門(mén)將會(huì)同有關(guān)部門(mén)，建立覆蓋全部國(guó)有企業(yè)、分級(jí)管理的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理制度。同時(shí)，在改組改建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司以及國(guó)有企業(yè)重組過(guò)程中，國(guó)家根據(jù)社會(huì)保險(xiǎn)精算平衡的需要將部分國(guó)有資本(股權(quán))劃轉(zhuǎn)至社會(huì)保障基金管理機(jī)構(gòu)持有，分紅和轉(zhuǎn)讓收益用于彌補(bǔ)養(yǎng)老等社會(huì)保險(xiǎn)資金缺口。
在地方層面，山東已開(kāi)始先行一步，著手改建或組建了一批國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司。據(jù)多家媒體報(bào)道，今年3月，魯信集團(tuán)和山東省國(guó)有資產(chǎn)投資控股公司成為了首批試點(diǎn)，在改組完成之后，6月，山東高速、華魯集團(tuán)、兗礦集團(tuán)、山東能源、山東黃金5戶(hù)企業(yè)改建試點(diǎn)也已啟動(dòng)。
在此基礎(chǔ)上，山東省又出臺(tái)了《省屬企業(yè)國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)充實(shí)社會(huì)保障基金方案》，啟動(dòng)國(guó)有資本充實(shí)社保金改革試點(diǎn)。提出，將全省470余戶(hù)省屬企業(yè)30%國(guó)有資本一次性轉(zhuǎn)由省社�；鹄硎聲�(huì)持有。
目前，山東省國(guó)資委履行出資人職責(zé)的18戶(hù)省管企業(yè)30%的國(guó)有資本共計(jì)180.65億元，已劃轉(zhuǎn)至省社�；鹄硎聲�(huì)持有。剩下400多家歸屬部門(mén)管理的國(guó)企資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)工作也正在進(jìn)行中。
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