| 【《財(cái)經(jīng)》 2015年09月13日】
【導(dǎo)讀】從“管企業(yè)”到“管資本”，多年來(lái)圍繞國(guó)資委“管人、管事、管資產(chǎn)”的爭(zhēng)議有了新結(jié)論。國(guó)企改革新的頂層設(shè)計(jì)兼容并蓄，勾勒出漸進(jìn)改革邏輯。雖有多項(xiàng)改革仍待深化，但市場(chǎng)化取向未變。
9月13日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《指千呼萬(wàn)喚，國(guó)有企業(yè)改革新的頂層設(shè)計(jì)總方案已經(jīng)成形，不日將正式“臨盆”，近期有關(guān)內(nèi)容要點(diǎn)已在部分央企內(nèi)部傳達(dá)。一場(chǎng)關(guān)乎中央和地方逾15萬(wàn)家國(guó)有企業(yè)、100多萬(wàn)億元資產(chǎn)和3000多萬(wàn)職工利益的深化改革，即將開(kāi)始新的進(jìn)程。
“國(guó)有企業(yè)改革醞釀了一段時(shí)間，改革文件近期就會(huì)陸續(xù)出臺(tái)。”9月9日在大連夏季達(dá)沃斯論壇上，國(guó)家發(fā)改委主任徐紹史在回答《財(cái)經(jīng)》記者提問(wèn)時(shí)明確表示。
國(guó)資委新聞處相關(guān)負(fù)責(zé)人也向《財(cái)經(jīng)》記者證實(shí)，新的國(guó)企改革頂層設(shè)計(jì)總方案——《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革指導(dǎo)意見(jiàn)》（下稱“指導(dǎo)意見(jiàn)”）已經(jīng)中央審議通過(guò)，近期將正式對(duì)外公布�！敦�(cái)經(jīng)》記者同時(shí)獲悉，從9月7日開(kāi)始，指導(dǎo)意見(jiàn)的主要內(nèi)容已在部分央企領(lǐng)導(dǎo)層進(jìn)行傳達(dá)，由此引發(fā)外界對(duì)于這個(gè)總方案內(nèi)容的全新熱度。
方案落定
近年來(lái)，由于國(guó)企改革的爭(zhēng)論曠日持久，政策進(jìn)退反復(fù)，并牽涉各方面的利益博弈，這份重要文件的起草、修改乃至公布可謂一波三折。據(jù)幾位看到已下發(fā)部分央企影印版指導(dǎo)意見(jiàn)的專家透露，從內(nèi)部傳達(dá)的主要內(nèi)容來(lái)看，此前長(zhǎng)期爭(zhēng)議的幾個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題，在決策層達(dá)成重要共識(shí)，成為國(guó)企改革新的突破口，特別是幾個(gè)有市場(chǎng)化標(biāo)簽意義的亮點(diǎn)，值得高度關(guān)注：
其一，國(guó)企分類改革思路明確，有望分為商業(yè)類和公益類，并界定功能、劃分類別、分類監(jiān)管、分類定責(zé)、分類考核。國(guó)有資本對(duì)兩類企業(yè)的持股比例也有望明確。
其二，國(guó)企從“管人管事管資產(chǎn)”轉(zhuǎn)向“管資本”，有望明確以管資本為主推進(jìn)國(guó)資監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變，以管資本為主改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)其履行出資人職責(zé)，并授予其對(duì)授權(quán)范圍內(nèi)的國(guó)有資本履行出資人職責(zé)。
其三，有望加大國(guó)企集團(tuán)層面的公司制改革力度，引入各類投資者實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改制上市，創(chuàng)造條件實(shí)現(xiàn)集團(tuán)公司整體上市。在完善現(xiàn)代企業(yè)制度上，將允許部分國(guó)有資本轉(zhuǎn)化為優(yōu)先股，在少數(shù)特定領(lǐng)域探索建立國(guó)家特殊管理股制度；同時(shí)強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)推進(jìn)董事會(huì)建設(shè)，“法無(wú)授權(quán)任何政府部門和機(jī)構(gòu)不得干預(yù)”，試圖解決部分國(guó)企董事會(huì)虛設(shè)問(wèn)題。
其四，在發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)上，將不搞“一刀切”，鼓勵(lì)非國(guó)有資本通過(guò)出資入股、收購(gòu)股權(quán)、認(rèn)購(gòu)可轉(zhuǎn)債、股權(quán)置換等方式參與國(guó)企改制或國(guó)有控股上市公司增資擴(kuò)股及企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理。同時(shí)，還將優(yōu)先在轉(zhuǎn)制科研院所、高新技術(shù)企業(yè)、科技服務(wù)型企業(yè)開(kāi)展員工持股試點(diǎn)，員工持股主要采取增資擴(kuò)股、出資新設(shè)等方式。
長(zhǎng)期關(guān)注國(guó)資改革的中國(guó)政法大學(xué)教授李曙光認(rèn)為，從“管企業(yè)”到“管資本”的轉(zhuǎn)變，是一大進(jìn)步。中央首次明確以管資本為主推進(jìn)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，以管資本為主改革國(guó)有資本授權(quán)體制，改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司等。這意味著，國(guó)資委今后不再兼當(dāng)“婆婆”，要做干凈的“老板”。
近日，業(yè)界對(duì)國(guó)企改革頂層設(shè)計(jì)總方案的熱議，推高了各方對(duì)國(guó)企改革的預(yù)期，也給中國(guó)內(nèi)地股市注入一股暖流，部分國(guó)企改革概念股連日出現(xiàn)漲停。對(duì)于即將正式公布的新方案，部分學(xué)者之間的爭(zhēng)議依然針?shù)h相對(duì)，但在聯(lián)辦財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)、國(guó)稅總局前副局長(zhǎng)許善達(dá)看來(lái)，從各方面?zhèn)鬟f的指導(dǎo)意見(jiàn)的主要內(nèi)容來(lái)看，一些此前有爭(zhēng)議的領(lǐng)域?qū)@得明顯突破，國(guó)企改革會(huì)沿著市場(chǎng)化的方向繼續(xù)前行。
按照國(guó)企改革的漸進(jìn)邏輯，改革已步入“深水區(qū)”，多位參與過(guò)國(guó)企改革方案多輪討論的權(quán)威專家向《財(cái)經(jīng)》記者表示，未來(lái)央企層面的改革將加速，或?qū)⒂楷F(xiàn)央企并購(gòu)重組浪潮。同時(shí)，隨著改革路線圖的細(xì)節(jié)逐步厘清，操作辦法陸續(xù)祭出，事關(guān)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效率和轉(zhuǎn)型升級(jí)的國(guó)企改革，將有助于消除中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)抑制、卸去增長(zhǎng)拖累，迎來(lái)新一輪增長(zhǎng)紅利。
一些研究國(guó)企改革的專家也認(rèn)為，即將公布的指導(dǎo)意見(jiàn)有的表述并未觸碰目前國(guó)企發(fā)展中的一些體制性頑疾，后續(xù)改革仍待推進(jìn)。據(jù)悉，完善國(guó)企公司治理結(jié)構(gòu)的相關(guān)改革措施，或?qū)⒌陀谕饨绱饲邦A(yù)期，導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)董事會(huì)虛置的諸多掣肘因素?zé)o法在短期內(nèi)消除，部分專家呼吁多年的企業(yè)干部管理制度改革，也待進(jìn)一步破題。
李曙光表示，指導(dǎo)意見(jiàn)估計(jì)將著重提國(guó)有企業(yè)改革，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有資本改革缺乏總體設(shè)計(jì)。2008年《國(guó)有資產(chǎn)法》并沒(méi)有引用國(guó)有企業(yè)概念，因?yàn)樗藝?guó)有獨(dú)資、國(guó)有控股、國(guó)有參股等類型，除國(guó)有獨(dú)資企業(yè)按老的《企業(yè)法》運(yùn)作外，其余類型均按新的《公司法》運(yùn)作。有學(xué)者關(guān)注，此次若過(guò)多重提國(guó)有企業(yè)概念，是否意味著原來(lái)那套國(guó)企管理制度會(huì)有某種程度的回潮？
相關(guān)專家提醒，當(dāng)年制定的這部《國(guó)有資產(chǎn)法》也面臨與時(shí)俱進(jìn)的問(wèn)題，在新的國(guó)企改革設(shè)計(jì)總方案公布實(shí)施之后，對(duì)不合時(shí)宜的法律條文進(jìn)行修訂，也是必然的。雖然中國(guó)的國(guó)有企業(yè)改革任重道遠(yuǎn)，但市場(chǎng)化改革取向并未發(fā)生變化，至于改革的快與慢、多與少，受制于各種因素，欲速則不達(dá)。
多方角力
國(guó)企改革在中國(guó)從來(lái)都是牽一發(fā)而動(dòng)全身的重大議題。經(jīng)歷過(guò)1998年國(guó)企三年脫困闖關(guān)、2003年國(guó)資監(jiān)管體制變革，新一輪的國(guó)企改革從一開(kāi)始就被外界寄予厚望。
2013年11月，中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，首次提出“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”，明確要求“完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，組建若干國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，支持有條件的國(guó)有企業(yè)改組為國(guó)有資本投資公司”。
這些全新提法贏得了普遍好評(píng)，對(duì)位于北京西便門橋旁的國(guó)務(wù)院國(guó)資委來(lái)說(shuō)，過(guò)去那一套“管企業(yè)”的做法面臨調(diào)整。如何管好國(guó)有資本，對(duì)他們和各方面均是一個(gè)全新的課題。
2014年11月，國(guó)務(wù)院副總理馬凱掛帥國(guó)務(wù)院國(guó)有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，一個(gè)能夠統(tǒng)領(lǐng)國(guó)資委、財(cái)政部、發(fā)改委、人社部等部委的改革方案設(shè)計(jì)組織成立，相關(guān)調(diào)研、討論和方案起草隨即密集展開(kāi)。
《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，幾經(jīng)磨合之后，國(guó)企改革的“1+N”方案大致成型于2014年底前后。其中國(guó)企改革領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃并出臺(tái)“1+N”整體規(guī)劃中的“1”，即深化國(guó)企改革指導(dǎo)的指導(dǎo)意見(jiàn)，“N”則包括了由國(guó)資委負(fù)責(zé)的國(guó)企功能的定位和分類，由財(cái)政部負(fù)責(zé)的國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)的方案，由國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)的混合所有制改革方案，以及由人社部負(fù)責(zé)的薪酬制度改革方案等。
上述方案的起草和修改，經(jīng)歷了較長(zhǎng)時(shí)間。2013年11月12日，十八屆三中全會(huì)閉幕后不久，國(guó)資委相關(guān)部門曾花了一個(gè)晚上時(shí)間，梳理出7大類、33個(gè)題目，分別交給各個(gè)司局進(jìn)行深入研究。例如，發(fā)展混合所有制又細(xì)分為諸多子課題，國(guó)資委的核心司局之一的企業(yè)改革局，牽頭負(fù)責(zé)研究“改組國(guó)有資本控股公司，組建國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司”、探索員工持股等課題。
2014年1月31日春節(jié)后，國(guó)資委拿出了一個(gè)框架性文件初稿，約六頁(yè)紙的篇幅。一位接近國(guó)資委的人士向《財(cái)經(jīng)》記者表示，從當(dāng)時(shí)看到的這幾頁(yè)內(nèi)容來(lái)看，如何具體落實(shí)三中全會(huì)精神，有關(guān)機(jī)構(gòu)的思路和意見(jiàn)尚不清晰。
為中央出謀劃策的還包括國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等官方機(jī)構(gòu)。官方智囊機(jī)構(gòu)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心承擔(dān)著國(guó)有資本管理體制課題研究的任務(wù)，2014年下半年以來(lái)，課題組到北京、上海、天津、湖北、廣東、湖南、黑龍江、四川、重慶、陜西、江蘇、安徽等省市進(jìn)行了國(guó)資改革專題調(diào)研，并形成了專門的研究報(bào)告。
同時(shí)，相關(guān)各方對(duì)新一輪國(guó)企改革展開(kāi)了激烈討論，爭(zhēng)議的一個(gè)焦點(diǎn)是國(guó)資委是否需要效仿新加坡“淡馬錫模式”、中央?yún)R金模式，完善出資人制度。
在最初一段時(shí)間，財(cái)政部有關(guān)專家建議考慮淡馬錫模式、匯金模式，成立投資運(yùn)營(yíng)公司，由其履行出資人職責(zé)，這意味著國(guó)資委將做專門的監(jiān)督者。在一些學(xué)者看來(lái)，過(guò)去國(guó)資委既做“婆婆”又做“老板”，承受了較大的社會(huì)壓力。
受訪的國(guó)資系統(tǒng)人士認(rèn)為，國(guó)資委管理的央企多是行業(yè)企業(yè)，有許多歷史遺留問(wèn)題，中國(guó)的國(guó)企改革不宜簡(jiǎn)單照搬所謂淡馬錫模式。亦有分析人士提及，考慮到國(guó)企資產(chǎn)規(guī)模之大和牽涉面之廣，應(yīng)探索形成適合自身國(guó)情的國(guó)企改革“中國(guó)新模式”。
涉及股權(quán)和所有制問(wèn)題的混改怎么“混”，則是另一項(xiàng)頗具爭(zhēng)議的話題。
國(guó)資委企業(yè)改革局一位官員曾向《財(cái)經(jīng)》記者介紹說(shuō)，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)有利于放大國(guó)有資本的功能，有利于發(fā)揮國(guó)有資本的控制力和影響力；有利于構(gòu)建一個(gè)有效制衡的真正的董事會(huì)，實(shí)現(xiàn)真正的法人治理結(jié)構(gòu)。
但是，哪些行業(yè)可以混合，哪些行業(yè)是混合“禁區(qū)”？混合以后，國(guó)有股占比多少為宜？如何評(píng)估國(guó)有資產(chǎn)？
一些地方官員表示，混合所有制改革雷聲大雨點(diǎn)小，主要是擔(dān)心推進(jìn)改革若不妥當(dāng)，或承擔(dān)“造成國(guó)有資產(chǎn)流失”之責(zé)。部分民企對(duì)入股國(guó)企既有熱情，也有擔(dān)憂，如萬(wàn)達(dá)集團(tuán)董事長(zhǎng)王健林曾公開(kāi)提及，混合所有制若仍然是國(guó)企控股，不等于民企拿錢幫國(guó)企嗎？這一說(shuō)法頗能代表民企對(duì)國(guó)企混改的矛盾心理。
與之相關(guān)，國(guó)企混合所有制改革時(shí)，員工能否持股、如何持股，也是廣泛爭(zhēng)議的焦點(diǎn)話題。
在此前討論中，一些官員對(duì)國(guó)企員工持股的正當(dāng)性提出質(zhì)疑，但更多主張國(guó)企市場(chǎng)化改革方向的專家堅(jiān)持認(rèn)為，員工持股是必然會(huì)進(jìn)行的激勵(lì)制度安排，差別僅在于如何持股、如何界定權(quán)益的問(wèn)題。《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，反復(fù)修改的指導(dǎo)意見(jiàn)最終傾向于明確以“不動(dòng)存量”的方式進(jìn)行，即員工持股主要采取增資擴(kuò)股、出資新設(shè)等方式，避免了國(guó)有資產(chǎn)流失。一位對(duì)此持明確支持態(tài)度的專家認(rèn)為，員工當(dāng)了主人，能有效解決內(nèi)部人的腐敗、浪費(fèi)和企業(yè)虧損問(wèn)題，國(guó)有企業(yè)的效率也會(huì)隨之提升。
在員工持股的行業(yè)選擇上，比較一致的建議是優(yōu)先在轉(zhuǎn)制的科研院所、高新技術(shù)企業(yè)、科技服務(wù)型企業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)，支持對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)和可持續(xù)發(fā)展有較大影響的科研人員、經(jīng)營(yíng)管理人員和業(yè)務(wù)骨干持股。這與一些地方國(guó)企率先進(jìn)行的嘗試形成呼應(yīng)，早在2012年，上海、江蘇、重慶等地就已經(jīng)開(kāi)始探索具體的改革模式。
上述改革爭(zhēng)論在2014年底開(kāi)始形成一些多數(shù)共識(shí)，隨著國(guó)務(wù)院國(guó)有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組成立，改革總體方案的討論與修改進(jìn)程開(kāi)始加快。按照分工，國(guó)資委負(fù)責(zé)國(guó)企的功能定位與分類改革，發(fā)改委負(fù)責(zé)制定混合所有制改革辦法，財(cái)政部負(fù)責(zé)資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算等資本管理體制改革，人社部則主要負(fù)責(zé)薪酬改革方案，在其后一段時(shí)間，幾個(gè)改革方案陸續(xù)修改成形，提交更高層斟酌。
就在外界對(duì)相關(guān)改革方案要點(diǎn)多有猜測(cè)之際，2015年7月中旬，國(guó)家主席習(xí)近平在東北考察，針對(duì)國(guó)企改革提出了“兩個(gè)堅(jiān)持”、三條“硬標(biāo)準(zhǔn)”和三個(gè)“有利于”，這些重要表述，被視為中國(guó)國(guó)企改革將向縱深推進(jìn)的關(guān)鍵信號(hào)。外界因此預(yù)期，國(guó)企改革頂層設(shè)計(jì)總方案出臺(tái)的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，“具有歷史意義的變化就要發(fā)生”。
不搞“一刀切”
中國(guó)擁有世界上規(guī)模最大的國(guó)有資產(chǎn)和龐大的國(guó)企隊(duì)伍。據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，截至2014年底，中國(guó)各類國(guó)有企業(yè)共有15.6萬(wàn)戶，其中央企約為5.2萬(wàn)戶，地方國(guó)企約為10.4萬(wàn)戶，國(guó)企數(shù)目居全球之首。
在各類央企中，直接由國(guó)資委管理的有112家，財(cái)政部直接作為出資人的有6000多家，間接作為出資人的有4萬(wàn)多家。管理央企的兩大主體分別是國(guó)務(wù)院國(guó)資委和財(cái)政部。其中國(guó)資委管理中石油、中石化、中國(guó)移動(dòng)等特大型實(shí)業(yè)央企。財(cái)政部企業(yè)司也管理部分特大型國(guó)有企業(yè)，如中國(guó)郵政、中國(guó)煙草、中國(guó)鐵路等專營(yíng)性國(guó)企。中央?yún)R金則通過(guò)持股方式管理著多數(shù)特大型金融國(guó)有企業(yè)，比如工農(nóng)中建四大銀行、新華保險(xiǎn)、國(guó)泰君安證券等。
從行業(yè)分布來(lái)看，央企主要集中在一些壟斷性行業(yè)，例如石油石化、電信、金融、軍工等，同時(shí)也涉及一些競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，比如房地產(chǎn)、食品等。地方國(guó)有企業(yè)的行業(yè)分布則呈現(xiàn)兩個(gè)集中現(xiàn)象。
根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)研，地方國(guó)企一是向當(dāng)?shù)刂еa(chǎn)業(yè)集中，例如上海市經(jīng)營(yíng)性企業(yè)資產(chǎn)八成以上集中在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等；陜西、河南省屬國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)主要集中在能源化工、裝備制造、有色金屬等行業(yè)。二是向公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域集中。如重慶市市屬國(guó)有企業(yè)30%的資產(chǎn)集中在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。湖北省僅交通投資集團(tuán)一家企業(yè)的資產(chǎn)就占省屬經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)總量的50%以上。
從地域來(lái)看，各地的國(guó)有企業(yè)發(fā)展水平不一，例如上海市，國(guó)有企業(yè)逐步完成從資產(chǎn)到資本的階段，當(dāng)?shù)卣恢贝罅ν七M(jìn)國(guó)有企業(yè)整體改制上市。而對(duì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)進(jìn)入較早，退出較晚的東北地區(qū)來(lái)說(shuō)，國(guó)有企業(yè)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)巨大，改革任務(wù)較重。因而，國(guó)企改革方案設(shè)計(jì)應(yīng)兼顧不同地區(qū)，不搞“一刀切”。
對(duì)于各方關(guān)注的混合所有制改革，多位曾參與指導(dǎo)意見(jiàn)討論修改的專家均提及，基本共識(shí)是要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，堅(jiān)持因地、因業(yè)、因企施策，宜獨(dú)則獨(dú)，宜控則控，宜參則參，不搞拉郎配，不搞全覆蓋，不設(shè)時(shí)間表，成熟一個(gè)推進(jìn)一個(gè)。
9月9日在大連夏季達(dá)沃斯論壇上，遼寧省常務(wù)副省長(zhǎng)周忠軒告訴《財(cái)經(jīng)》記者，遼寧國(guó)企成立時(shí)間較長(zhǎng)，歷史包袱重，廠辦大集體的改革正在制定方案，對(duì)企業(yè)辦社會(huì)職能進(jìn)行剝離�！拔覀儾皇呛�(jiǎn)單地發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，而是按照市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)原則提高國(guó)企效率，提高它的競(jìng)爭(zhēng)力。”周忠軒說(shuō)。
波士頓顧問(wèn)公司董事長(zhǎng)Rich Lesser在大連夏季達(dá)沃斯論壇上也說(shuō)，“改革是精簡(jiǎn)國(guó)企，提升效率，吸引外部資本，實(shí)現(xiàn)混合所有制。國(guó)企的領(lǐng)導(dǎo)也要提升效率，有所創(chuàng)新，這樣才能推動(dòng)企業(yè)在未來(lái)的增長(zhǎng)，也是更廣泛意義上的改革�！�
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任陳清泰接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)表示，國(guó)企改革一個(gè)核心問(wèn)題是，國(guó)企集團(tuán)公司必須整體改制。
中國(guó)工商銀行原行長(zhǎng)楊凱生介紹說(shuō)，當(dāng)年國(guó)有企業(yè)改制上市時(shí)，有許多歷史遺留問(wèn)題未能得到解決，但是又急于上市，于是采取保留一個(gè)集團(tuán)公司的方式，把優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)留給股份公司，劣質(zhì)資產(chǎn)和大量負(fù)債、冗余人員留給集團(tuán)公司。國(guó)資委系統(tǒng)一位官員稱，包括上海市在內(nèi)的一些地方一直堅(jiān)持整體上市，但是此一方式也有很大的難度。
分類改革是本輪改革著墨較多之處。據(jù)悉，多數(shù)建議集中于將國(guó)企分為商業(yè)類、公益類，實(shí)行分類改革、分類發(fā)展、分類監(jiān)督、分類定責(zé)、分類考核。
對(duì)于主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)的商業(yè)類國(guó)企，原則上都要實(shí)行公司制股份制改革，引入其他國(guó)有或非國(guó)有資本，實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，并著力推動(dòng)整體上市。
對(duì)于主業(yè)處于關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)，要保持國(guó)有資本控股地位。對(duì)自然壟斷行業(yè)，實(shí)行政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、特許經(jīng)營(yíng)、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革；對(duì)需要實(shí)行國(guó)有全資的企業(yè)，也要積極引入其他國(guó)有資本實(shí)行股權(quán)多元化；對(duì)特殊業(yè)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)實(shí)行業(yè)務(wù)板塊有效分離，獨(dú)立運(yùn)作、獨(dú)立核算。
對(duì)公益類國(guó)有企業(yè)，重點(diǎn)考核成本控制、產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量、營(yíng)運(yùn)效率和保障能力，有區(qū)別地考核經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)指標(biāo)和國(guó)有資產(chǎn)保值增值情況，考核中要引入社會(huì)評(píng)價(jià)。
國(guó)資委一直主張對(duì)國(guó)企實(shí)施分類改革，今昔不同的是，國(guó)企的分類從三類變?yōu)閮深�。專家們期望，新的指�?dǎo)意見(jiàn)能通過(guò)分類，界定不同國(guó)有企業(yè)的功能，也有利于未來(lái)實(shí)施混合所有制改革。
不過(guò)，這項(xiàng)工作操作起來(lái)并不簡(jiǎn)單，以中航工業(yè)為例，既有軍工類業(yè)務(wù)，也有商業(yè)零售、地產(chǎn)等商業(yè)類業(yè)務(wù)，在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算不能覆蓋軍工研發(fā)時(shí)，商業(yè)業(yè)務(wù)對(duì)其形成了很多內(nèi)部交叉補(bǔ)貼。
如何“管資本”
目前管理國(guó)有企業(yè)的政府部門主要為國(guó)資委和財(cái)政部，若新的指導(dǎo)意見(jiàn)明確今后國(guó)資監(jiān)管以管資本為主，上述兩大部門也將面臨新的改革挑戰(zhàn)。
在9月6日召開(kāi)的洪范法律與經(jīng)濟(jì)研究所學(xué)術(shù)研討會(huì)上，《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，前不久，財(cái)政部向十多個(gè)部門發(fā)函征求意見(jiàn)，討論下一步財(cái)政部如何管理國(guó)企，哪些企業(yè)該進(jìn)行混合所有制改革，相應(yīng)的改革方案如何報(bào)批，財(cái)政部管理的國(guó)企范圍多大等。
國(guó)資委系統(tǒng)的相關(guān)人士也認(rèn)為，在新的指導(dǎo)意見(jiàn)發(fā)布后，國(guó)資委也需要進(jìn)行相關(guān)的自我改革，以匹配其新職能。
2003年，國(guó)務(wù)院國(guó)資委成立。陳清泰曾參與設(shè)立國(guó)資委的決策，他告訴《財(cái)經(jīng)》記者，當(dāng)時(shí)將其定位為特設(shè)機(jī)構(gòu)，帶有過(guò)渡性，旨在逐步解決國(guó)有企業(yè)一些歷史遺留問(wèn)題，以及國(guó)有企業(yè)多頭管理、無(wú)人負(fù)責(zé)的管理狀態(tài)。在當(dāng)時(shí)，國(guó)企的國(guó)家所有權(quán)虛置、分散，以及“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象較為突出。
此前，國(guó)有企業(yè)的管理職能分散在各個(gè)部門，其中，行業(yè)主管部門管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，中組部（人事部）管人事，國(guó)家計(jì)委管基本建設(shè)，經(jīng)貿(mào)委管技術(shù)改造，財(cái)政部管資產(chǎn)，勞動(dòng)部管收入分配等，這種分散管理體制造成的結(jié)果是責(zé)任主體的缺失。
國(guó)企改革經(jīng)歷了三年脫困之后，急需管理體制上的創(chuàng)新，從而真正實(shí)現(xiàn)權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任相統(tǒng)一，管人、管事、管資產(chǎn)相結(jié)合。此后國(guó)有企業(yè)迅速做大，并迎來(lái)了十多年的黃金發(fā)展期，不得不承認(rèn)，這與管理體制的創(chuàng)新和國(guó)資委的努力密不可分。
2003年5月13日，即國(guó)資委成立不久，國(guó)務(wù)院第8次常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)了《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》。該條例賦予了國(guó)資委“對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人任免、考核和獎(jiǎng)懲”“承辦政府交辦的任務(wù)”等職責(zé)，以及“推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推進(jìn)管理現(xiàn)代化、建立現(xiàn)代企業(yè)制度”等義務(wù)。國(guó)資委成立之初，實(shí)際權(quán)責(zé)就超出了一般股東權(quán)責(zé)的范圍。
除了股東權(quán)責(zé)，還有安全生產(chǎn)、節(jié)能減排等公共管理權(quán)責(zé)，涉及企業(yè)內(nèi)部組織架構(gòu)、人力資源、財(cái)務(wù)等內(nèi)部管理權(quán)責(zé)，決策制度、紀(jì)律檢查、宣傳、黨員教育培訓(xùn)等黨群工作職責(zé)。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組對(duì)公開(kāi)的255個(gè)規(guī)章文件進(jìn)行分析，認(rèn)為國(guó)資委監(jiān)管范圍廣泛，監(jiān)管權(quán)責(zé)超出一般股東權(quán)責(zé)范圍；監(jiān)管方式多樣，既有行政審批，也有行政指導(dǎo)、通報(bào)等；有關(guān)規(guī)章文件往往覆蓋從基本股東權(quán)責(zé)到企業(yè)內(nèi)部制度等廣泛?jiǎn)栴}。
在股份制改革完成以前，國(guó)資領(lǐng)域管理只能采取管人、管事、管資產(chǎn)的模式。多位專家提醒，管資產(chǎn)與管資本一字之差，實(shí)質(zhì)卻相去甚遠(yuǎn)，管資產(chǎn)的法理基礎(chǔ)是公權(quán)，權(quán)責(zé)基礎(chǔ)是行政隸屬關(guān)系；管資本的法理基礎(chǔ)是司法，權(quán)責(zé)基礎(chǔ)是股份所有權(quán)。在當(dāng)時(shí)國(guó)企股份制改革完全以前，國(guó)企治理和管理問(wèn)題較為突出，國(guó)資委對(duì)其進(jìn)行行政監(jiān)管有積極意義，因而應(yīng)歷史地、全面地看待職責(zé)過(guò)寬問(wèn)題，但是其干預(yù)過(guò)多卻成為國(guó)企發(fā)展的阻力。
全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員、國(guó)務(wù)院國(guó)資委原副主任邵寧曾坦誠(chéng)，國(guó)資委存在“做過(guò)了頭”的問(wèn)題，該管的管了，不該管的也管了，有時(shí)存在管得過(guò)多過(guò)細(xì)的問(wèn)題。
國(guó)資委直接介入企業(yè)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)活動(dòng)，亦引發(fā)國(guó)企一線人士的抱怨。國(guó)資委力推主業(yè)管理，即要求國(guó)企突出主業(yè)，不過(guò)過(guò)度多元化，一些非主業(yè)業(yè)務(wù)退出，這也令國(guó)資委與一些國(guó)有企業(yè)之間爭(zhēng)執(zhí)不斷。
2008年，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》在一片爭(zhēng)議聲中獲得通過(guò)。這部法律賦予國(guó)資委履行出資人職責(zé)，但是并未明確其他職責(zé)的存廢。這部法律沖洗了國(guó)資委這個(gè)特設(shè)機(jī)構(gòu)的過(guò)渡性色彩，國(guó)資委從此集出資人和監(jiān)管者雙重身份于一身。
李曙光認(rèn)為，2008年《國(guó)資法》通過(guò)后，國(guó)資委強(qiáng)化了它的政府監(jiān)管功能，弱化了出資人、所有人、經(jīng)營(yíng)人的角色，“接下來(lái)國(guó)資委要做的重點(diǎn)，應(yīng)該是如何轉(zhuǎn)型做干凈的老板這個(gè)問(wèn)題”，李曙光認(rèn)為，管理者從“管資產(chǎn)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮苜Y本”，還有很多挑戰(zhàn)。
首要是國(guó)資監(jiān)管部門的管理思維。原來(lái)既想做“婆婆”又想當(dāng)“老板”，整個(gè)管理體制以及配套的監(jiān)管體制的現(xiàn)狀，都是以管資產(chǎn)和管企業(yè)為主。指導(dǎo)意見(jiàn)明確規(guī)定只能當(dāng)老板，不能再當(dāng)婆婆。偏行政職能和監(jiān)管職能，都要轉(zhuǎn)向相應(yīng)的政府管理部門和社會(huì)部門。這意味著這些管理部門必須及時(shí)轉(zhuǎn)變管理理念，今后國(guó)企將更強(qiáng)調(diào)資本的回報(bào)率、可收益性以及行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性。
國(guó)有企業(yè)的一、二級(jí)企業(yè)，即母公司和控股公司或者靠上一層的子公司，都沒(méi)有“管資本”的概念，仍是過(guò)去固有的管資產(chǎn)概念。這又表現(xiàn)為純粹的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)因歷史遺留問(wèn)題，比如企業(yè)的不良資產(chǎn)、歷史欠債、員工的生老病死和安置等，但這些都不是管資本的概念。
監(jiān)管部門的角色定位和國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)理念十分關(guān)鍵。多位專家相信，反復(fù)修改的指導(dǎo)意見(jiàn)，將對(duì)監(jiān)管者的角色進(jìn)行更清晰的界定，該管的要科學(xué)管理、絕不缺位，重點(diǎn)管好國(guó)有資本布局、規(guī)范資本運(yùn)作、提高資本回報(bào)、維護(hù)資本安全；不該管的要依法放權(quán)，絕不越位，將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)決策的事項(xiàng)歸位于企業(yè)，將延伸到子企業(yè)的管理事項(xiàng)原則上歸位于一級(jí)企業(yè)，將配合承擔(dān)的公共管理職能歸位于相關(guān)政府部門和單位。若這些意見(jiàn)正式發(fā)布，接下來(lái)就看具體的落實(shí)細(xì)則和執(zhí)行效果。
在國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制上，專家們期望，指導(dǎo)意見(jiàn)能明確改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司（下稱兩類公司），國(guó)資委對(duì)這兩類公司及直接監(jiān)管的履行出資人職責(zé)，并授權(quán)兩類公司對(duì)授權(quán)范圍的國(guó)有資本履行出資人職責(zé)，兩類公司對(duì)所出資的企業(yè)行使股東職責(zé)。
陳清泰告訴《財(cái)經(jīng)》記者，若按上述思路，兩類公司的性質(zhì)和治理結(jié)構(gòu)可能會(huì)有一定的特殊性，絕對(duì)按照《公司法》設(shè)立是不現(xiàn)實(shí)的，例如兩類公司的主要負(fù)責(zé)人均屬中管干部，由中組部管理，中央任免。陳清泰建議對(duì)這些特殊性保持一定的寬容度。
對(duì)于兩類公司出資的國(guó)有實(shí)體企業(yè)，則不再特殊設(shè)置，應(yīng)完全按照《公司法》設(shè)立、運(yùn)行，使得公司董事會(huì)在人事任免、重大決策等問(wèn)題上保持獨(dú)立性。
完善國(guó)企的公司治理結(jié)構(gòu)是另一個(gè)重要且敏感的問(wèn)題。專家們預(yù)期，指導(dǎo)意見(jiàn)將重申要健全公司法人治理結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)推進(jìn)董事會(huì)建設(shè)。不過(guò)受訪人士認(rèn)為，在企業(yè)干部管理制度改革并未配套推行的情況下，原則性的重申無(wú)法解決國(guó)企董事會(huì)虛設(shè)問(wèn)題。
央企主要領(lǐng)導(dǎo)的選用，仍然延續(xù)按照黨政機(jī)關(guān)干部的登記授職，并非一般企業(yè)的市場(chǎng)化選擇結(jié)果。中央企業(yè)有副部級(jí)、正部級(jí)的行政級(jí)別之分，央企主要負(fù)責(zé)人同樣對(duì)應(yīng)著不同的行政序列。多數(shù)專家認(rèn)為，這種行政化的選聘、退出機(jī)制，使得央企負(fù)責(zé)人首先會(huì)考慮如何對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)。
接近國(guó)資委系統(tǒng)的權(quán)威人士坦言，國(guó)有企業(yè)干部管理體制改革已經(jīng)超出國(guó)資委的權(quán)限。亦有不同的看法認(rèn)為，國(guó)企是執(zhí)政的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，對(duì)其主要領(lǐng)導(dǎo)人延續(xù)行政化任用機(jī)制，也順理成章。部分優(yōu)秀的國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)身進(jìn)入各級(jí)政府部門任職，有利于相關(guān)經(jīng)濟(jì)決策和政策實(shí)施更加有效。
“現(xiàn)在有一部分國(guó)企出現(xiàn)腐敗問(wèn)題，解決這些問(wèn)題有兩種技術(shù)路線，一種是不斷地疊加、強(qiáng)化外部監(jiān)管，另一種是認(rèn)認(rèn)真真地改善公司治理�！标惽逄┱J(rèn)為，現(xiàn)在看來(lái)，很多人并不太相信公司治理的有效性。讓人擔(dān)心的是，人為地扭曲了公司治理，回過(guò)頭來(lái)又否定公司治理的有效性。
國(guó)企改革不是短期內(nèi)可以完成的艱巨任務(wù)，研究國(guó)企改革多年的專家告訴《財(cái)經(jīng)》記者，盡管在各個(gè)領(lǐng)域快步推進(jìn)國(guó)企改革尚有難度，但國(guó)企改革還在市場(chǎng)化的路上，把已經(jīng)達(dá)成的共識(shí)和突破逐一實(shí)現(xiàn)，新的改革才會(huì)水到渠成，急不得，也不能停。
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