| 【《經(jīng)濟觀察報》 2015年08月15日】
【導(dǎo)讀】中國國有企業(yè)改革的新一輪頂層設(shè)計即將出臺。當(dāng)前坊間流行的猜測是，政府將以新加坡淡馬錫模式對國企進行改革，于是國內(nèi)輿論對淡馬錫模式的關(guān)注再次升溫。
其實淡馬錫模式進入學(xué)界與決策界視野久已，但如何正確理解卻是問題所在，這需要回溯淡馬錫模式誕生的歷史條件、該模式的當(dāng)前特征，以及它所折射的新加坡國有資產(chǎn)經(jīng)營管理模式的大環(huán)境與大背景。
一
新加坡從1965年獨立之初就走上了國家主導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展的道路。在獨立后初期，政府主導(dǎo)的側(cè)重發(fā)展勞動密集型制造業(yè)的模式，一直是主要的經(jīng)濟戰(zhàn)略。這項戰(zhàn)略為新加坡提供了亟需的就業(yè)機會。政府創(chuàng)辦的國有企業(yè)，也一度成為新加坡的核心國際競爭力所在。國有產(chǎn)業(yè)不斷經(jīng)歷轉(zhuǎn)型，從最初的造船業(yè)、交通運輸業(yè)，發(fā)展到后來的石油化工與高科技產(chǎn)業(yè)，一直是新加坡經(jīng)濟的中流砥柱。
到了1970年代中期，國有企業(yè)的數(shù)量日益增多，對其進行管理的任務(wù)也變得愈加復(fù)雜繁重。于是在1974年，新加坡決定由財政部組建一家專門經(jīng)營管理各類國有資本的資產(chǎn)運營與管理公司，淡馬錫控股公司因而成立(“淡馬錫”一詞是新加坡的古稱)。后來，淡馬錫成為新加坡最大的國有投資控股公司。
淡馬錫持有并管理旗下企業(yè)的投資，為新加坡政府的長遠利益服務(wù)。新加坡政府對其賦予的職責(zé)是“通過有效監(jiān)督和商業(yè)性戰(zhàn)略投資來培育世界級公司，從而為新加坡的經(jīng)濟發(fā)展做出貢獻”。
它旗下是一個巨大的企業(yè)聯(lián)合體，涉及各種產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，其中大多數(shù)是新加坡的核心企業(yè)，主導(dǎo)著該國的經(jīng)濟命脈。據(jù)報道，目前淡馬錫以控股方式管理著23家國聯(lián)企業(yè)(政府控股公司控股、參股的企業(yè))，包括14家獨資公司、7家上市公司和兩家有限責(zé)任公司，下屬各類大小企業(yè)約2000多家，總資產(chǎn)超過420億美元，占新加坡GDP的8%左右。
必須非常明確的是，淡馬錫在法律上是一個企業(yè)，而不是政府機構(gòu)，是私人領(lǐng)域的法人，而不是公共領(lǐng)域的管理者。所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，正是淡馬錫模式的精髓所在。新加坡財政部持有淡馬錫100%的股權(quán)，財政部投資司負責(zé)監(jiān)督淡馬錫的運營，對于一些重大的決策，淡馬錫必須聽取新加坡財政部的意見。淡馬錫每年在從下屬公司獲得紅利的同時，也將50%的利潤上繳給財政部。但是在通常情況下，淡馬錫擁有完全的經(jīng)營自主權(quán)。
二
在內(nèi)部公司治理方面，淡馬錫也反映了新加坡國有企業(yè)的典型樣態(tài)。財政部是國有資產(chǎn)的最高所有者，其內(nèi)部的董事任命委員會掌握淡馬錫的人事權(quán)。但財政部對淡馬錫公司治理的干預(yù)非常有限，只是任命公司主席和董事，審閱每年的財務(wù)報告，在必要的時候召集會議討論公司績效和重大計劃，并在淡馬錫并購或出售在國聯(lián)公司中的股份時參與，以這些途徑來確保國有資產(chǎn)的保值增值。除此之外，淡馬錫的日常經(jīng)營完全由其自主。
與此類似，淡馬錫與其旗下企業(yè)的關(guān)系也是如此，不直接介入其經(jīng)營決策，只是通過董事會來對其進行管理。旗下企業(yè)的日常投資經(jīng)營活動由其自身的團隊負責(zé)，淡馬錫只對旗下企業(yè)通過商業(yè)化運作和價值化管理兩大標準進行控制。
在國有資產(chǎn)經(jīng)營方面，淡馬錫遵循市場化原則和股東收益最大化目標，投資風(fēng)格積極而穩(wěn)健，確保了新加坡國有資產(chǎn)的保值增值。淡馬錫在新加坡國內(nèi)和全球范圍內(nèi)進行投資，投資地域和投資行業(yè)都遵循風(fēng)險分散原則，以確保合理的利潤。
就公司內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置而言，淡馬錫董事會下設(shè)常務(wù)委員會、審核委員會及領(lǐng)導(dǎo)力發(fā)展和薪酬委員會三個專門委員會，其中獨立董事占絕大多數(shù)，以保證董事會的獨立性。董事會與經(jīng)營層分設(shè)，高級經(jīng)理層由董事會聘任，對董事會負責(zé)，董事會對其進行考核和監(jiān)督，股東委派的董事履行監(jiān)督作用。政府任命的董事、獨立董事、經(jīng)理人之間分工明確，職權(quán)清晰，確保董事會的公正與效率。很明顯，董事會的設(shè)立使國家作為所有者的地位清晰化，從而避免了角色虛化所可能導(dǎo)致的過度干預(yù)問題，起到了阻斷政府不當(dāng)介入的作用。
雖然在某種意義上，淡馬錫是新加坡實現(xiàn)國家戰(zhàn)略的一個工具，但是公司并不完全是政府的附屬物，并未因承擔(dān)政府職能與意圖而失去靈活性。投資主體與決策主體分離，使淡馬錫在承擔(dān)國家賦予使命的同時，不像有的國家的國有企業(yè)那樣陷入僵化低效的泥潭。
淡馬錫雖然是國企，但不享受特殊保護和優(yōu)待，而是必須參與激烈的市場競爭，這也是它區(qū)別于有些國家國企的重要特征。同時，高效的內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)保證了它所管理的國有資產(chǎn)的運營效率。淡馬錫作為國有公司，實現(xiàn)了非凡的經(jīng)營業(yè)績，在全球享有盛名，構(gòu)成了一個獨特的國有企業(yè)經(jīng)營管理框架，這的確是值得其他國家學(xué)習(xí)的。
三
從大的角度看，淡馬錫只是新加坡國有資產(chǎn)投資管理制度最成功的樣本之一。一直以來，國有經(jīng)濟在新加坡經(jīng)濟中扮演著舉足輕重的作用，而新加坡也形成了具有自身特色的國有資產(chǎn)監(jiān)督與管理制度。
當(dāng)前的新加坡的國有資產(chǎn)管理體制分為三個層次，分別是政府部門、法定機構(gòu)和政府控股公司，以及國聯(lián)企業(yè)。
法定機構(gòu)和政府控股公司按照政府經(jīng)濟戰(zhàn)略，具體實施經(jīng)營活動，指導(dǎo)國聯(lián)公司的經(jīng)營。政府主要以股份形式對國有資產(chǎn)進行經(jīng)營管理，以各種方式保持在國聯(lián)公司中的控股地位。國家以股東身份行使國有資產(chǎn)的所有權(quán)，通過任免董事長、董事以及同企業(yè)簽訂計劃合同等方式來主導(dǎo)企業(yè)發(fā)展方向。
顯然，國有企業(yè)如果采取政企合一的方式，由政府部門直接運營，則政府行政職能與企業(yè)功能通常難以界分清楚，政府是制定法律與政策的“裁判員”，又直接是負責(zé)企業(yè)運營的“運動員”，顯然會產(chǎn)生各種尋租腐敗問題。因此，勢必要把兩種職能分開。政府控股公司是作為獨立法人出現(xiàn)的，擁有投資經(jīng)營決策的完全的自主權(quán)。也只有在把兩種職能分開之后，企業(yè)才能不再依賴政府，直接參與到激烈的市場競爭中去發(fā)展壯大自身，這正是新加坡國資管理模式的核心所在。
新加坡財政部門設(shè)有董事咨詢與委任會議，由其任命和罷免控股公司的董事會成員。董事會成員并不直接參與國聯(lián)企業(yè)的日常經(jīng)營活動，而是由專門聘請的職業(yè)經(jīng)理人負責(zé)。政府控股公司是國家作為資產(chǎn)所有者的代理人，通過控股權(quán)管理國有企業(yè)，但具體的國有資本運營完全以市場化方式進行。與私人企業(yè)相比，政府控股公司不享受任何特殊待遇或保護，必須在市場和法治環(huán)境中與其他企業(yè)平等競爭，以利益最大化為目標，以專業(yè)方式經(jīng)營管理。在另一層面，政府控股公司對于旗下企業(yè)的日常運營也不過度干涉，下屬企業(yè)是擁有自主經(jīng)營權(quán)的市場化主體。
在新加坡，政府與市場職能得到了充分的厘清，政府對控股公司的管理主要在人事權(quán)和收益分配權(quán)上。政府派出的代表擔(dān)任政府控股公司董事會的董事，代表政府行使資產(chǎn)管理職能，重大的經(jīng)營活動要受到政府的掌控，但是監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)是分離的，政府并不直接干預(yù)企業(yè)的日常經(jīng)營活動，鼓勵企業(yè)采取市場化的冒險性經(jīng)營行動。
同時，新加坡對國資管理的外部監(jiān)督機制非常強大高效。在國有資產(chǎn)監(jiān)督管理方面，既有行政主管部門監(jiān)管、審計監(jiān)管和議會監(jiān)管，也有完善的企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督管理機制。在懲治腐敗方面，新加坡的法治非常嚴格，在國企管理領(lǐng)域也不例外。在政府控股公司中工作的公務(wù)人員的活動要受到反貪機構(gòu)的嚴格監(jiān)控。
另外，政府鼓勵新聞媒體對侵吞國有資產(chǎn)等貪污腐敗嫌疑進行嚴格的監(jiān)督。報紙、電視臺等機構(gòu)會頻繁報道國聯(lián)企業(yè)的日常經(jīng)營與動向，使其一切行為都暴露在陽光之下。新加坡政府還規(guī)定，任何機構(gòu)和個人只需花費5新元，就可以在注冊局調(diào)閱任何一家國企的資產(chǎn)管理信息資料。這正是發(fā)揮政府和公民社會兩方面的作用來保證國有資產(chǎn)管理者的清廉。正是在這些制度的保障下，幾十年來，淡馬錫等新加坡政府控股公司所經(jīng)營的國有資產(chǎn)沒有流失，而是不斷增長，與此同時還打造了一批具有國際競爭力的全球性企業(yè)。
總體上看，新加坡的國有資產(chǎn)管理體制的層級性強，相互制衡色彩明顯，整個國資管理運行過程都在嚴格的法治軌道上運行，遵循明確的規(guī)則，同時受到來自政府、行業(yè)內(nèi)部、媒體和社會公眾的嚴格監(jiān)督管理。新加坡的國有企業(yè)遵循現(xiàn)代企業(yè)制度，內(nèi)部治理機制完善。經(jīng)理人在聘任機制和薪酬待遇等方面實行市場化安排，但同時受到法治的制約以解決“委托-代理”問題，實現(xiàn)了激勵與約束的統(tǒng)一。股東、管理層、職工、獨立董事以及其他利益相關(guān)者形成了合理的權(quán)力安排架構(gòu)，企業(yè)既對股東負責(zé)，也承擔(dān)必要的社會責(zé)任，這對許多承載著大眾期待和公共利益的國有企業(yè)來說尤其重要。正是這些制度的結(jié)合確保了新加坡國有資產(chǎn)管理的成功。
所以，深入研究新加坡模式，的確有助于中國國有資產(chǎn)管理體制的創(chuàng)新。但前提是中國從新加坡經(jīng)歷中提取和吸收正確的教訓(xùn)，比如尊重市場、厘清政府與企業(yè)角色等等，同時應(yīng)充分考慮到兩國整體環(huán)境的巨大不同和制度移植的困難性，認識到成功的借鑒不僅是借鑒技術(shù)化的機制設(shè)計，更重要的是學(xué)習(xí)新加坡系統(tǒng)性的市場經(jīng)濟與法治制度。
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