【第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào) 2014年11月28日】
2014年11月26日，中國(guó)政府網(wǎng)發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]60號(hào)）（下稱“《指導(dǎo)意見(jiàn)》”），全文包括11個(gè)部分、39條內(nèi)容，特別提出要鼓勵(lì)社會(huì)資本投資運(yùn)營(yíng)農(nóng)業(yè)和水利工程、推進(jìn)市政基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化、改革完善交通投融資機(jī)制、鼓勵(lì)社會(huì)資本加強(qiáng)能源設(shè)施投資、推進(jìn)信息和民用空間基礎(chǔ)設(shè)施投資主體多元化、鼓勵(lì)社會(huì)資本加大社會(huì)事業(yè)投資力度、建立健全政府和社會(huì)資本合作(PPP)機(jī)制、充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)帶動(dòng)作用、創(chuàng)新融資方式拓寬融資渠道。這是繼十八屆三中全會(huì)確定“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”的改革方向以來(lái)，中國(guó)政府首次以國(guó)務(wù)院發(fā)文的形式，大力倡導(dǎo)在若干重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域（不限于城市基礎(chǔ)設(shè)施）創(chuàng)新投融資體制，吸引和鼓勵(lì)社會(huì)資本（特別是民間資本）參與投資�？傮w看來(lái)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》在保持一定的政策連貫性的同時(shí)又不失新意，并有諸多亮點(diǎn)。
一、亮點(diǎn)之一——七大重點(diǎn)領(lǐng)域
根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委公開(kāi)披露的信息，《指導(dǎo)意見(jiàn)》的出爐源于國(guó)務(wù)院的部署和要求，由國(guó)家發(fā)改委會(huì)同有關(guān)部門(mén)，選擇生態(tài)環(huán)保、農(nóng)業(yè)水利、市政、交通、能源、信息、社會(huì)事業(yè)等七大重點(diǎn)領(lǐng)域，提出創(chuàng)新投融資機(jī)制，吸引和鼓勵(lì)社會(huì)資本（特別是民間資本）參與投資等一系列改革措施，并最終形成《指導(dǎo)意見(jiàn)》。
通過(guò)《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)上述七大重點(diǎn)領(lǐng)域的逐條闡述，可以大致窺見(jiàn)中央層面對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)的基本認(rèn)知，也可合理預(yù)測(cè)未來(lái)幾年內(nèi)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重心所在。當(dāng)然，《指導(dǎo)意見(jiàn)》在很大程度上也是對(duì)之前許多鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本投資政策的延伸。如何更好地推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)，理順?lè)申P(guān)系，改善市場(chǎng)環(huán)境，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)七大重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制的創(chuàng)新與落地，是《指導(dǎo)意見(jiàn)》的實(shí)施主體不能回避和必須解決的核心問(wèn)題，也是有意進(jìn)入相關(guān)領(lǐng)域及市場(chǎng)的社會(huì)資本（特別是民間資本）所需要面對(duì)的挑戰(zhàn)。由此看來(lái)，七大重點(diǎn)領(lǐng)域是亮點(diǎn)，也是機(jī)遇，但機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)并存。
二、亮點(diǎn)之二——五個(gè)方面的創(chuàng)新
《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)七大重點(diǎn)領(lǐng)域著墨甚多，并分別提出了不同的投融資機(jī)制創(chuàng)新方向。但總的來(lái)看，都與市場(chǎng)準(zhǔn)入、運(yùn)作模式、融資渠道、價(jià)格機(jī)制、制度改革與保障等五個(gè)方面相關(guān)聯(lián)，詳見(jiàn)附件（“七大重點(diǎn)領(lǐng)域的創(chuàng)新機(jī)制一覽表”）。
其中，特別值得關(guān)注的是，《指導(dǎo)意見(jiàn)》首次提出要鼓勵(lì)按照“多式銜接、立體開(kāi)發(fā)、功能融合、節(jié)約集約”的原則，對(duì)城市軌道交通站點(diǎn)周邊、車(chē)輛段上蓋進(jìn)行土地綜合開(kāi)發(fā)，以吸引社會(huì)資本參與城市軌道交通建設(shè)。這在政策層面是一個(gè)很大的突破。此前，國(guó)務(wù)院辦公廳于2014年8月11日發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕37號(hào)），為支持鐵路建設(shè)提出若干土地新政，利好頗多，但并不自動(dòng)適用于城市軌道交通行業(yè)�！吨笇�(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)城市軌道交通的相關(guān)土地綜合開(kāi)發(fā)雖然只是一筆帶過(guò)，但也算是為TOD模式（transit-oriented development，以公共交通為導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)）的適用打開(kāi)一條政策上的通道，具體執(zhí)行時(shí)比照適用上述國(guó)辦發(fā)〔2014〕37號(hào)文件的可能性還是有的。
三、亮點(diǎn)之三——政府和社會(huì)資本合作（PPP）機(jī)制
繼2014年10月24日國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上要求積極推廣PPP模式之后，《指導(dǎo)意見(jiàn)》更以國(guó)務(wù)院發(fā)文的形式提出要建立健全政府和社會(huì)資本合作(PPP)機(jī)制，并明確點(diǎn)出與之有關(guān)的“法規(guī)體系、標(biāo)準(zhǔn)合同、風(fēng)險(xiǎn)防范與監(jiān)督、退出機(jī)制”等四個(gè)方面的工作安排，顯示出高層對(duì)PPP機(jī)制的建立和完善已有路徑設(shè)計(jì)方面的考慮。此前，財(cái)政部于9月26日發(fā)出《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》，國(guó)家發(fā)改委牽頭組織的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法（征求意見(jiàn)稿）》也已八易其稿。而在具體操作層面，財(cái)政部組織起草的PPP項(xiàng)目合同指南已經(jīng)進(jìn)入征求意見(jiàn)階段，國(guó)家發(fā)改委有關(guān)推進(jìn)PPP模式的指導(dǎo)意見(jiàn)也將于近期印發(fā)。雖然兩大部委的切入角度有所不同——國(guó)家發(fā)改委相對(duì)注重頂層設(shè)計(jì)，而財(cái)政部則更偏重于實(shí)際操作，但PPP模式作為本屆政府創(chuàng)新投融資體制、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的一大抓手的態(tài)勢(shì)已經(jīng)再明顯不過(guò)。
與推廣PPP模式相呼應(yīng)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》還強(qiáng)調(diào)要充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用，要求在同等條件下，政府投資優(yōu)先支持引入社會(huì)資本的項(xiàng)目，根據(jù)不同項(xiàng)目情況，通過(guò)投資補(bǔ)助、基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等方式，支持社會(huì)資本參與重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)。抓緊制定政府投資支持社會(huì)投資項(xiàng)目的管理辦法，規(guī)范政府投資安排行為。這一政策導(dǎo)向倘若能夠落到實(shí)處，對(duì)于增強(qiáng)社會(huì)資本投資信心、降低政府違約風(fēng)險(xiǎn)、保障合理投資回報(bào)都將大有裨益。
四、亮點(diǎn)之四——融資方式和渠道的創(chuàng)新
《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出要從五個(gè)方面創(chuàng)新融資方式和拓寬融資渠道：
其一，支持開(kāi)展排污權(quán)、收費(fèi)權(quán)、集體林權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益、集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押貸款等擔(dān)保創(chuàng)新類貸款業(yè)務(wù)。探索利用工程供水、供熱、發(fā)電、污水垃圾處理等預(yù)期收益質(zhì)押貸款，允許利用相關(guān)收益作為還款來(lái)源。
其二，探索采取信用擔(dān)保和貼息、業(yè)務(wù)獎(jiǎng)勵(lì)、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、費(fèi)用補(bǔ)貼、投資基金，以及互助信用、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等方式，增強(qiáng)農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)（林場(chǎng)）、專業(yè)大戶、農(nóng)林業(yè)企業(yè)的貸款融資能力和風(fēng)險(xiǎn)抵御能力。
其三，充分發(fā)揮政策性金融機(jī)構(gòu)的積極作用，加大對(duì)公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的支持力度。
其四，鼓勵(lì)發(fā)展支持重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)的投資基金。大力發(fā)展股權(quán)投資基金和創(chuàng)業(yè)投資基金，政府可以使用包括中央預(yù)算內(nèi)投資在內(nèi)的財(cái)政性資金，通過(guò)認(rèn)購(gòu)基金份額等方式予以支持。
其五，支持重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)展股權(quán)和債權(quán)融資。大力發(fā)展債權(quán)投資計(jì)劃、股權(quán)投資計(jì)劃、資產(chǎn)支持計(jì)劃等融資工具，延長(zhǎng)投資期限，引導(dǎo)社保資金、保險(xiǎn)資金等用于收益穩(wěn)定、回收期長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。支持重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)項(xiàng)目采用企業(yè)債券、項(xiàng)目收益?zhèn)�、公司債券、中期票�?jù)等方式通過(guò)債券市場(chǎng)籌措投資資金。推動(dòng)鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)等交通項(xiàng)目建設(shè)企業(yè)應(yīng)收賬款證券化。建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，支持地方政府依法依規(guī)發(fā)行債券，用于重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)。
從實(shí)踐層面，上述五個(gè)方面或多或少在國(guó)內(nèi)的項(xiàng)目中已有應(yīng)用，目前其實(shí)更為需要的只是規(guī)范和推廣，并由相關(guān)主管部門(mén)從合法合規(guī)層面提供支持與助力。值得注意的是，《指導(dǎo)意見(jiàn)》將人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和財(cái)政部列為制定創(chuàng)新融資方式、拓寬融資渠道相關(guān)政策措施文件的負(fù)責(zé)單位，并確定了出臺(tái)時(shí)間（2015年3月底），這在一定程度上也顯示出《指導(dǎo)意見(jiàn)》制定者對(duì)此問(wèn)題的重視，以及解決這一問(wèn)題的誠(chéng)意。
五、亮點(diǎn)之五——重點(diǎn)政策措施文件分工方案
不同于一般的政策性宣示，《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)其所需解決的問(wèn)題以及相關(guān)路徑似乎都有比較成熟的考慮。從其附件——“重點(diǎn)政策措施文件分工方案”來(lái)看，不同重點(diǎn)領(lǐng)域的不同政策措施，都已設(shè)定相對(duì)應(yīng)的負(fù)責(zé)單位，并對(duì)其出臺(tái)相關(guān)文件都給出了明確的截至?xí)r間。最早的是2014年底（如發(fā)改委和環(huán)保部負(fù)責(zé)的環(huán)境污染第三方治理），最晚也不過(guò)2015年3月底（如發(fā)改委和財(cái)政部負(fù)責(zé)的政府投資支持社會(huì)投資項(xiàng)目的管理辦法）。對(duì)于《指導(dǎo)意見(jiàn)》這樣一份國(guó)發(fā)文件而言，此等安排的嚴(yán)肅性自然不言而喻，也顯示出各相關(guān)部委行會(huì)之間的協(xié)調(diào)工作應(yīng)已基本到位，有關(guān)政策措施文件也已基本準(zhǔn)備就緒。
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