【經(jīng)濟(jì)參考報(bào) 2014年07月23日】
【導(dǎo)讀】城投公司“去平臺(tái)化”的進(jìn)程并非一蹴而就，化解城投公司風(fēng)險(xiǎn)，根本還在于加快財(cái)稅體制改革。
公益性項(xiàng)目成雞肋與政府關(guān)系仍未理順
專家認(rèn)為，轉(zhuǎn)型不能過急，以免在財(cái)力吃緊時(shí)滋生新融資“暗道”
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者日前在安徽、江蘇多地調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，不少城投公司都在謀劃“市場(chǎng)化”改制或者已經(jīng)完成了自身的改制方案。不過，大部分改革方案更多地表現(xiàn)為業(yè)務(wù)板塊的整合和重新布局，核心的“與政府之間的關(guān)系”仍未徹底理順。
業(yè)內(nèi)人士表示，地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)大，城投公司轉(zhuǎn)型的難度同樣很大，平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)也并未因此而降低。專家認(rèn)為，城投公司“去平臺(tái)化”的進(jìn)程并非一蹴而就，化解城投公司風(fēng)險(xiǎn)，根本還在于加快財(cái)稅體制改革。
方向
擺脫融資“殼公司”身份
今年5月20日，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)改委“關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見”，提出要“規(guī)范政府舉債融資制度”、“剝離融資平臺(tái)政府融資職能”。在這樣的背景下，不少城投公司嘗試進(jìn)行轉(zhuǎn)型和改革，期望在條件成熟時(shí)擺脫政府背景，轉(zhuǎn)為“純企業(yè)”。
中國(guó)現(xiàn)代集團(tuán)研究員王蓬對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示，從成立之初發(fā)展至今，融資平臺(tái)一直承擔(dān)著為地方政府融資的重要使命，在此基礎(chǔ)上，才會(huì)考慮建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和運(yùn)營(yíng)。也正因?yàn)槿绱�，幾乎所有的融資平臺(tái)，都是沒有收益的，或者說效益寥寥無幾“很多平臺(tái)的大部分收益都來自于政府補(bǔ)貼�！彼寡�。
記者日前在安徽和江蘇多地采訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，大部分城投公司期待能夠朝著“市場(chǎng)化”和“實(shí)體化”的方向轉(zhuǎn)型，不甘于繼續(xù)做只為地方政府“找錢”的空殼公司或是地方政府的“貸款機(jī)器”，而是試圖通過多種方式讓平臺(tái)本身具備“造血”功能。
例如，作為江蘇省鎮(zhèn)江市新區(qū)的城投公司，鎮(zhèn)江新區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)總公司最近已經(jīng)提出了其自身的市場(chǎng)化改革方案。不僅公司名稱已經(jīng)向工商部門提請(qǐng)變更，以淡化其地方融資平臺(tái)色彩，公司的領(lǐng)導(dǎo)層也徹底脫去了公務(wù)員的身份。更為核心的是，其改革方案提出，“加快實(shí)現(xiàn)由貸款主體向產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)實(shí)體的公司化轉(zhuǎn)型，加快實(shí)現(xiàn)以項(xiàng)目建設(shè)為導(dǎo)向的融資建設(shè)平臺(tái)向以投資經(jīng)營(yíng)為目標(biāo)的金融控股型集團(tuán)轉(zhuǎn)變”。根據(jù)其改革思路，將通過業(yè)務(wù)整合、歸并和重組，形成五大板塊，這五大板塊包括核心業(yè)務(wù)為新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的建設(shè)集團(tuán)、重點(diǎn)為小額貸款與擔(dān)保以及村鎮(zhèn)銀行業(yè)務(wù)的金融(投資)集團(tuán)、注重于旅游開發(fā)的旅游文化公司、負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)管理運(yùn)營(yíng)的資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司等。
與鎮(zhèn)江新區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)總公司類似，安徽亳州的3家地方城投公司也已整合并轉(zhuǎn)制成地方國(guó)企，改制后的公司名叫建安投資控股集團(tuán)。對(duì)于建安控股的未來方向，亳州副市長(zhǎng)劉輝表示，前期是探索階段，主打房地產(chǎn)、市政建設(shè)、文化傳媒、金融等五個(gè)板塊，并進(jìn)一步做大、做強(qiáng)。
值得注意的是，按照此前一些業(yè)內(nèi)人士的設(shè)想，融資平臺(tái)剝離融資職能意味著“撤出公益性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域”。不過，記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，目前融資平臺(tái)的改革更多走的是“整合”式的路線，即整合現(xiàn)有的平臺(tái)，通過歸并同類平臺(tái)，提高效率，但是，對(duì)于幾乎沒有收入的純公益性建設(shè)項(xiàng)目，融資平臺(tái)并未完全撤出，只是試圖進(jìn)一步降低其業(yè)務(wù)比例。
“目前，我們政府代建工程業(yè)務(wù)和自營(yíng)業(yè)務(wù)的比例為七三開，政府代建工程業(yè)務(wù)占七成，我們計(jì)劃在今年內(nèi)將這一比例轉(zhuǎn)化為四六開，使自營(yíng)業(yè)務(wù)的比例占到六成�！辨�(zhèn)江新區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)總公司副總經(jīng)理王東曉告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者。
尷尬
平臺(tái)與政府關(guān)系難斷
“我們現(xiàn)在不能與政府一刀兩斷，只能走中間路線，然后視國(guó)家相關(guān)政策落地情況，再來進(jìn)行相應(yīng)推進(jìn)。”亳州建設(shè)投資集團(tuán)有限公司董事長(zhǎng)韋翔在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)直言。
韋翔所謂的“中間路線”，即依托政府的背景，幫助政府融資搞城市化建設(shè)的同時(shí)，提高自己的融資能力和評(píng)級(jí)信用。此外，又要爭(zhēng)取朝市場(chǎng)化方向走，當(dāng)然這個(gè)市場(chǎng)化程度，需要時(shí)間來培養(yǎng)。至于是離政府近一點(diǎn)，還是離市場(chǎng)近一點(diǎn)，這要看具體的地方和項(xiàng)目。
持同樣觀點(diǎn)的安徽某城投人士也表示，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程逐步加快，而國(guó)家財(cái)稅體制不盡完善，作為地方政府重要的融資平臺(tái)，城投公司改制正面臨尷尬局面。是選擇大膽改革，去平臺(tái)化、去行政化，完全走市場(chǎng)化道路；還是安于現(xiàn)狀，作為地方政府的一個(gè)平臺(tái)為其安心融資�！皩�(shí)際上，目前的改制幾乎都是一個(gè)折衷的思路，未涉及最核心的部分�！彼f。
據(jù)業(yè)內(nèi)人士透露，國(guó)內(nèi)第一家改制的馬鞍山城投除名字變更為“江東控股”之外，其業(yè)務(wù)并沒有更多變化。
大部分城投公司實(shí)際上難以和地方政府“一刀兩斷”。以亳州城投為例，改制成一個(gè)地方國(guó)企，日后其還要持續(xù)肩負(fù)原來政府公共事業(yè)板塊的融資功能�！罢f實(shí)話，為處理好與政府的關(guān)系，我們還不能扔了這塊不賺錢的‘雞肋’。”他透露，目前最大的擔(dān)心是，一旦公司改制不成功，很容易卡在中間。這樣的話，不僅原來發(fā)行城投債和政策性銀行融資優(yōu)勢(shì)丟了，而且因?yàn)闆]有地方政府信用背書，我們通過發(fā)行中票短融來融資的成本也將提高。
韋翔指出，整合之后，最大的問題是如何處理和政府的關(guān)系問題�！捌┤纾现笳匀徽夷闳谫Y，但又沒有實(shí)在的資源給你，短期內(nèi)還能支撐，長(zhǎng)期怎么辦？另外，公司自身業(yè)務(wù)的發(fā)展和其肩負(fù)的政府融資職能也難免發(fā)生沖突。比如，一般地方政府更愿意平臺(tái)在轄區(qū)內(nèi)投資，但是，企業(yè)要想做大做強(qiáng)勢(shì)必未來要能夠跨區(qū)域運(yùn)作�！彼f。
“我們當(dāng)初的想法是，按照契約精神，政府承擔(dān)應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)，幫助企業(yè)注入基礎(chǔ)資產(chǎn)，同時(shí)企業(yè)可以利用這個(gè)時(shí)間段培養(yǎng)自己的人力資源和產(chǎn)業(yè)，為未來真正的轉(zhuǎn)型奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。目前來看，理論和實(shí)際還是有一定的距離�！表f翔表示。
困局
平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)尚難化解
王蓬表示，城投公司轉(zhuǎn)型的難度相當(dāng)大，效果也很不明顯。更多情況下，只是將政府資源進(jìn)一步注入到融資平臺(tái)，讓融資平臺(tái)的融資能力更強(qiáng)一些，回避眼前風(fēng)險(xiǎn)的空間更大一些。實(shí)際上，融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)一點(diǎn)沒少，轉(zhuǎn)型的目標(biāo)也是一片混亂。
根據(jù)審計(jì)署去年底發(fā)布的《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》公告，截至2013年6月底，全國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)206988.65億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)29256.49億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)66504.56億元。業(yè)內(nèi)專家指出，多年來地方債務(wù)游離于預(yù)算之外，不受約束的增長(zhǎng)，帶來巨大風(fēng)險(xiǎn)。
為了化解這一風(fēng)險(xiǎn)，“開明渠、堵暗道、剝離融資平臺(tái)的融資職能”成為政策選項(xiàng)。但令市場(chǎng)擔(dān)憂的是，目前“明渠”口子開的太小，馬上堵上“暗道”并不現(xiàn)實(shí)。
實(shí)際上，各地城鎮(zhèn)化建設(shè)需要大量資金，其中大部分要向社會(huì)籌集。雖然中央政府允許部分地方政府試點(diǎn)自發(fā)自還地方債來籌措資金，但是發(fā)行量相比實(shí)際的資金需求而言可謂“杯水車薪”，且自主發(fā)債新政在法律層面上也未予明確。“這么大的資金量需求下，融資平臺(tái)這一暗道一時(shí)根本難堵上�！币晃坏胤匠峭豆救耸刻寡浴Ｋ�說，除了增量資金需要通過平臺(tái)公司繼續(xù)融資之外，已經(jīng)形成的存量債務(wù)也需靠自身的“借新還舊”來解決，融資職能不可能被剝離。
不少業(yè)內(nèi)人士提醒稱，若強(qiáng)制“一刀切”式的剝離融資職能，有可能其他融資形式會(huì)出來，在地方政府融資平臺(tái)建設(shè)的道路上走“回頭路”而產(chǎn)生新的風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)現(xiàn)代集團(tuán)研究員徐亨璽稱，融資平臺(tái)承擔(dān)大量市政建設(shè)、公共服務(wù)項(xiàng)目，新項(xiàng)目要發(fā)展，則必然要增量，現(xiàn)有項(xiàng)目即使僅僅維持，人力成本和原料成本也都在提高。一定要警惕融資平臺(tái)在“巧婦難為無米之炊”的多重壓力下，填了一條暗道，難保沒人挖另一條。而新的暗道往往更加隱蔽，風(fēng)險(xiǎn)更大。
“融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型，需要一個(gè)較長(zhǎng)的過渡時(shí)期。融資平臺(tái)的產(chǎn)生是由于地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配導(dǎo)致的建設(shè)資金缺口較大以及政府融資渠道不足所致，融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型，需要從根本上解決地方政府融資問題，這涉及財(cái)稅體制改革等深層次問題。只有解決這些根本問題之后，政府建設(shè)資金充裕、陽光下的融資渠道廣泛，政府不再為融資難而想方設(shè)法采用間接方式籌錢，融資平臺(tái)自然就會(huì)轉(zhuǎn)型，融資平臺(tái)的法律定位也即獲得明確歸宿，融資平臺(tái)問題與風(fēng)險(xiǎn)即不復(fù)存在。”王蓬說。
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